O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO FORTALECIMENTO DO CONTROLE SOCIAL: OS PROJETOS DESENVOLVIDOS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ

FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAđấO, ATUÁRIA, CONTABILIDADE

E SECRETARIADO – FEAAC

DEPARTAMENTO DE CONTABILIDADE

  

CURSO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS

DANIEL TORRES MEDEIROS

O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO FORTALECIMENTO DO

  

CONTROLE SOCIAL: OS PROJETOS DESENVOLVIDOS PELO TRIBUNAL DE

CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ

FORTALEZA

2016

DANIEL TORRES MEDEIROS

  O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO FORTALECIMENTO DO CONTROLE SOCIAL: OS PROJETOS DESENVOLVIDOS PELO TRIBUNAL DE

  CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ

  Artigo apresentado à Faculdade de Economia, Administração, Atuária, Contabilidade e Secretariado Executivo para obtenção de créditos em Monografia. Orientadora: Nirleide Saraiva Coelho e Cavalcante, Ms.

  FORTALEZA

  2016

  

O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS NO FORTALECIMENTO DO

CONTROLE SOCIAL: OS PROJETOS DESENVOLVIDOS PELO TRIBUNAL DE

CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ

  Orientando: Daniel Torres Medeiros Orientadora: Nirleide Saraiva Coelho e Cavalcante, Ms.

  RESUMO

  A finalidade do controle, lato sensu, é garantir que a Administração Pública atue conforme os princípios constitucionais, porém o controle burocrático realizado pela própria Administração não garante que os objetivos da democracia estejam sendo buscados pelos governantes. Faz-se, necessário, portanto, o controle social pelos cidadãos a fim de garantir a melhor prestação dos serviços públicos bem como a correta utilização dos recursos. O controle social esbarra na desinformação e na baixa escolaridade da população, bem como na despolitização. O objetivo geral da pesquisa é analisar a contribuição do controle social promovido pelo TCE/CE através de seus projetos sociais. Quanto a metodologia utilizou-se a pesquisa descritiva e qualitativa com base na pesquisa bibliográfica e documental onde são abordados os aspectos mais relevantes sobre o assunto. Na coleta de dados realizou-se a análise dos relatórios de gestão do Tribunal, informações contidas em edições do Diário Oficial do Estado do Ceará e demais dados relacionados aos projetos de controle social. Conclui-se que apesar dos grandes obstáculos no alcance da promoção do controle social, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará desenvolve relevante esforço na promoção desse controle por meio de seus projetos sociais junto à população.

  Palavras-chave: Controle Social; Tribunais de Contas; Projetos Sociais. ABSTRACT

The purpose of control, lato sensu, is to ensure that the Public Administration acts as the

constitutional principles, but bureaucratic control performed by the Administration itself does

not guarantee that democracy objectives are being pursued by the government. It will be

necessary, therefore, the social control by citizens in order to ensure better delivery of public

services as well as the correct use of resources. Social control comes up against the

misinformation and low educational level of the population and the depoliticization. The overall

objective of the research is to analyze the contribution of social control promoted by the

TCE/CE through its social projects. The methodology used the descriptive and qualitative

research based on bibliographical and documentary research where the most relevant aspects

of the issue are addressed. In the data collection was carried out the analysis of the Court's

management reports, information contained in editions of the Official Gazette of the Ceará State

and other data related to projects of social control. We conclude that despite the major obstacles

in achieving promotion of social control, the Ceará State Audit Court develops significant effort

in promoting this control through its social projects with the population.

  Audit Courts; Social Projects.

  Keywords: Social Control;

1 INTRODUđấO

  Após a redemocratização na década de 1980, tiveram início mudanças políticas e

pressões sociais que culminaram na Reforma do Estado. A Constituição Federal Brasileira de

1988 (CF/88) tratou de estimular a sociedade a participar e fiscalizar a administração pública

através da instituição de diversos mecanismos de participação popular, o que culminou na

valorização do indivíduo perante o Estado, bem como sua participação social.

  A CF/88 garante o amplo direito para o cidadão brasileiro do controle social e

participação nas decisões da esfera pública, na medida em que "[...]todo o poder emana do

povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente" (art. 1º). Com a CF/88,

a sociedade foi estimulada a participar e fiscalizar a Administração Pública através da

instituição de diversos mecanismos de participação popular. Dentre estes, a possibilidade de o

cidadão ser parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante os tribunais

de contas.

  O controle burocrático (pela própria Administração) não garante que os objetivos da

democracia estejam sendo buscados pelos governantes. Faz-se, necessário, portanto, o controle

pelos cidadãos, pois estes são os principais interessados sobre o retorno de seus investimentos,

se os benefícios esperados foram gerados. Nesse contexto, a pesquisa parte da premissa de que

a participação do cidadão no controle dos atos da administração pública tem como propósito

não apenas a proteção do bem público, mas também de auxiliar a administração pública,

promovendo uma melhor combinação de esforços para a consecução dos anseios sociais,

através do cumprimento dos princípios constitucionais.

  Dentre os vários motivos que impedem a concretização da cidadania, destaca-se a

desinformação e a baixa escolaridade da população, bem como a despolitização das

reivindicações populares e a má gestão estatal de serviços e de políticas públicas no país. Com

isso, as cortes de contas ganharam destaque na promoção do controle social, devendo auxiliar

a sociedade a fim de que esta tenha condições de exercer sua cidadania relativa à fiscalização

dos atos do Estado.

  Diante das considerações, a pesquisa levantou a seguinte questão problema: quais as

  contribuições do Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE/CE) na promoção do controle social através de seus projetos sociais? Sendo assim, o objetivo geral é analisar a contribuição do controle social promovido pelo TCE/CE através de seus projetos sociais. Para o alcance do objetivo geral, foram definidos os seguintes objetivos específicos: (i) identificar e analisar os projetos sociais desenvolvidos pela referida Corte de Contas; e (ii) analisar a proatividade do TCE/CE em relação ao fomento do controle social.

  A pesquisa justifica-se pelo papel exercido pelos Tribunais de Contas de aproximação

entre Estado e sociedade, por meio da promoção do controle social; controle este que tem como

objetivo o fortalecimento da democracia, uma vez que por meio dessa espécie de controle, são

abertos canais de comunicação entre o cidadão e a Administração Pública, de forma que aquele

se torna também agente participante dos assuntos que envolvem sua comunidade Após essa seção introdutória o estudo se organiza da seguinte forma: a seção 2 – controle

social – se propõe a tecer considerações teóricas sobre controle social nos atos da Administração

Pública . Em seguida, na seção 3, será apresentado o arcabouço teórico sobre os tribunais de

  contas, bem como o seu relacionamento com a sociedade . Em seguida, na seção 4, será apresentado o enquadramento metodológico da pesquisa e os procedimentos adotados para seleção do referencial teórico e análise dos dados obtidos em campo. A seção 5 apresenta o Tribunal de Contas Estadual utilizado como objeto de estudo e os resultados da análise.

  Finalmente a seção 6 se propõe a tecer as considerações finais a respeito do estudo realizado.

2 CONTROLE SOCIAL

  A finalidade do controle, num sentindo amplo, é garantir que a Administração pública

atue conforme os princípios contidos na CF/88 quais sejam: legalidade, moralidade, finalidade,

motivação, impessoalidade, publicidade e eficiência. Tem ainda, por objetivos: proteger os

recursos públicos, garantir as veracidade e tempestividade das informações, bem como garantir

a eficiência e eficácia na gestão dos recursos públicos.

  A CF/88 estabeleceu duas perspectivas de controle das ações do governo: o controle

social, exercido pelo cidadão, seja através de estabelecimento de instrumentos legais de

participação direta: ação popular, plebiscito, referendo, entre outros, ou de participação

coletiva: mediante associações, sindicatos, partidos políticos, conselhos, etc. O outro enfoque

é o controle institucional exercido pelo próprio Estado, seja pelo controle interno da

administração, seja pelo externo, a cargo do Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas

e pelo Ministério Público.

  Castro (2011) destaca que a legislação brasileira tem se dedicado à criação de

mecanismos de controle político do estado pela sociedade, mecanismos estes dependes da

participação social e do esforço desta para mobilizar-se e assumir seu papel, isto é entendido

como controle social.

  Bravo e Correia (2012) consideram que a expressão controle social, no Brasil, tem sido

utilizada como sinônimo de controle da sociedade civil sobre as ações do Estado,

especificamente no campo das políticas sociais, desde o período da redemocratização dos anos

de 1980.

  Pode-se afirmar que o controle proporciona a avaliação constante dos atos praticados

pela Administração Pública, em decorrência do uso do poder que lhe é outorgado pela

sociedade, sendo correto dizer ainda que os controles são como mecanismos de preservação das

instituições públicas e da prevenção de ilicitude.

  Araújo (2010) assinala que o controle social constitui-se na ampla possibilidade de

controle direto e imediato do cidadão, não sendo permitido ao Estado opor resistência à auto-

organização por parte do cidadão. Através do controle social, os cidadãos participam dos

assuntos do Estado, visando à fiscalização, avaliação e correção dos atos considerados

ilegítimos, ilegais ou antieconômicos.

  A participação contínua da sociedade na gestão pública é um direito assegurado pela Constituição Federal, permitindo que os cidadãos não só participem da formulação das políticas públicas, mas, também, fiscalizem de forma permanente a aplicação dos recursos públicos. Assim, o cidadão tem o direito não só de escolher, de quatro em quatro anos, seus representantes, mas também de acompanhar de perto, durante todo o mandato, como esse poder delegado está sendo exercido, supervisionando e avaliando a tomada das decisões administrativas. (CGU, 2016).

  O controle visa à limitação do poder e à busca de eficiência, por meio da fiscalização,

avaliação e monitoramento das ações governamentais. Siraque (2009) define controle social

como ato, realizado individual ou coletivamente, através de instrumentos jurídicos à disposição

da sociedade, de fiscalizar, vigiar, inquirir e colher informações a respeito da função

administrativa do Estado.

  Conforme Schommer e Moraes (2010, p. 315), o controle social é: Exercido pela sociedade durante os mandatos, incluindo a participação em consultas populares, como o plebiscito, em conselhos consultivos e deliberativos de políticas públicas (conselhos de saúde, de segurança, de educação etc.), em canais abertos pelos governos para ouvidoria e processos de orçamento e gestão, e por meio do engajamento na provisão de serviços públicos.

  Para que exista um efetivo controle social é preciso que a participação social, para além

do processo eleitoral. Esta Percebe-se que a participação social vai além do período eleitoral,

sendo este o ponto de partida de qualquer governo democrático. Passa também pela fiscalização

dos atos dos gestores públicos, bem como na sua participação de direta, podendo-se destacar a

elaboração de leis pelos cidadãos.

  Portanto a democracia não é assegurada apenas pelo sufrágio popular, para isso são

necessárias medidas que garantam sua realização: liberdade de informação, mecanismos de

controle popular e responsabilização dos agentes públicos. O controle pelos cidadãos é

instrumento indispensável para a construção de uma sociedade mais justa. Sem o

acompanhamento da sociedade, a autonomia da burocracia estatal, pode conduzir à adoção de

medidas não condizentes com o interesse público. Assim, os cidadãos devem cobrar os

resultados dos governantes e a função de controle deverá ser intensificada a partir de então. Em

sociedades democráticas espera-se que os governos sejam responsáveis perante os cidadãos,

pois estes, além de clientes, são “acionistas” do Estado.

  Aqui faz-se uma analogia às empresas, os cidadão são os investidores, aplicadores de

recursos e o Estado a empresa que se utiliza desses recursos da melhor forma possível a fim de

gerar os benefícios esperados. Apesar dessa relação, de certa forma, empresarial entre Estado e

cidadãos na democracia, é extremamente necessário o investimento em educação política, a fim

de que possa gerar amadurecimento para as duas partes dessa relação, bem como a compreensão

de seus respectivos papéis. A Administração Pública carece de consciência sobre quem são seus

clientes e da parte dos cidadãos, prevalece uma atitude passiva, sem noção de seu real papel.

  Para um controle social efetivo são necessários também a accountability e acesso à informação, pois sem o primeiro o cidadão encontra-se impossibilitado de analisar os atos da Administração e sem o último, o controle perde a razão, sem responsabilização, fica inviável a correção e prevenção de desvios. A CF/1988 já previa, desde sua promulgação, o acesso a informações públicas e a garantia de participação social em várias áreas da administração pública, bem como a accountability que, neste caso, tem sido admitida com a acepção majoritária de prestação de contas e responsabilização (MEDEIROS, CRANTSCHANINOV e SILVA, 2013).

3 O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

  A instituição dos Tribunais de Contas (TC’s) na burocracia estatal remonta à proclamação da República em 1889, objetivando com ser o elo intermediário entre os poderes Executivo e Legislativo, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra ameaças que pudessem inviabilizar o exercício de suas funções. Seu papel de controlador das finanças e políticas públicas foi chancelado pela Constituição de 1988 através do artigo 70.

  A CF/88 em seu art. 75 determinou que as Constituições dos Estados e as Leis Orgânicas dos Municípios e do Distrito Federal devem seguir, no que couber, as normas referentes à criação e organização dos respectivos Tribunais. Por conseguinte o artigo 71, que versa sobre as competências do TCU, observadas suas respectivas esferas de poder, tornam-se o marco das competências gerais dos demais Tribunais de Contas. Abaixo destacam-se as competências pertinentes a esta pesquisa, quais sejam:

  I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

  II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

  III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

  IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; (BRASIL, 1988).

  Do artigo anteriormente mencionado depreende-se que os TC’s são os grandes fiscalizadores dos gatos públicos atuando com independência e agindo tanto preventiva como repressivamente (tomada de contas, tomada de contas especial, fiscalizações e monitoramentos), são também os julgadores das contas públicas alcançando todos aqueles responsáveis pela gestão de recursos públicos dos três poderes que, anualmente, têm de prestar contas à Corte de Contas competente, englobando tanto a administração direta como a indireta.

  Ainda sobre fiscalização, estabelece o art. 70 da Carta Magna:

  A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (BRASIL, 1988).

  A CF/88 prevê que as instâncias de controle exerçam fiscalização sobre as operações do Estado para avaliar a legitimidade, ou seja, a efetiva produção de serviços adequados ao interesse público. Em relação a fiscalização contábil, financeira e orçamentária entende-se como a análise e fiscalização dos gastos públicos por parte dos detentores/gestores de tais recursos dispendidos. Deve-se ainda haver respeito à legislação (legalidade) e alocação adequada dos recursos disponíveis para produção do melhor resultado possível (economicidade).

  Os TC’s em razão de sua posição privilegiada concedida da Constituição de 1988, compreendem-se como os guardiões da moralidade administrativa, da probidade na Administração Pública e do controle efetivo da aplicação do dinheiro público. São elementos chave no controle da verba pública, possibilitando a verificação do seu emprego segundo a legislação vigente, bem como sob o seu aspecto social.

  Para o efetivo desempenho de suas atribuições, a CF/88 dá às Cortes de Contas autonomia administrativa, inclusive quanto à iniciativa de leis que dizem respeito às questões de seu interesse, bem como autonomia para o pleno exercício do controle, atribuindo-lhe competência para realizar, por iniciativa própria, inspeções e nas diferentes unidades administrativas dos três Poderes, bem como nas demais entidades das administrações direta, indireta e fundacional.

  Significa que as Cortes de Contas podem se organizar internamente, sem depender de nenhum outro órgão, devendo respeitar os limites impostos pela Constituição. Essa autonomia tem por objetivo garantir a o cumprimento de suas competências constitucionais bem como protegê-las de quaisquer ingerências por parte do Poder Legislativo ou Executivo. Carvalho

  (2003, p.193) afirma que “[...] as Cortes de Contas são órgãos autônomos e independentes. Ressalta-se que não integram nenhum dos três Poderes, muito menos são meros subalternos ou auxiliares ao Poder Legislativo”.

  Para Santolim (2012, p. 15):

  A autonomia dos Tribunais de Contas vem realçada com a norma (§§ 3º e 4º do artigo 73 da Constituição Federal) que garante aos seus membros (Ministros, Conselheiros e Auditores, Substitutos de Ministros e Conselheiros) as garantias, prerrogativas e os impedimentos dados aos membros do Poder Judiciário, o que assegura um elevado grau de independência nas suas ações. Ainda que predomine o critério político na composição da estrutura superior destes órgãos (o que, diga-se de passagem, também é característica dos Tribunais Superiores, no Poder Judiciário), a existência destas garantias e prerrogativas protege os membros dos Tribunais de Contas (e, essencialmente, protege a própria sociedade, que é a destinatária final da sua atividade) quanto à pressões políticas, pois, uma vez empossados, os membros dos Tribunais de Contas são vitalícios e inamovíveis.

  Os TC’s tem evoluído de modo a ultrapassar o limite do controle puramente formal (legalidade) da Administração Pública, do controle externo e formal das contas públicas, passando a fomentar o exercício do controle realizado em parceria com a sociedade civil, por meio da implementação de mecanismos de comunicação com o cidadão. Afinal, os demais princípios constitucionais possuem igual importância. Ao julgar as contas dos gestores públicos e responsabilizá-los, quando for o caso, os Tribunais de Contas contribuem para que políticos e burocratas procurem agir no melhor interesse do cidadão.

  De acordo com Coelho (2010) observa-se a crescente demanda pela eficiência do Estado, sobretudo na esfera dos serviços públicos e em matéria de efetivação dos direitos e garantias fundamentais, tem repercutido na atuação das Cortes de Contas, enfatizando a importância da adoção de métodos de fiscalização orientados para resultados, em contraponto às tradicionais auditorias de conformidade, limitadas à análise meramente formal dos atos de gestão.

  Ou seja, os Tribunais de Contas não podem apenas desempenhar um papel de mero fiscalizador da legalidade dos atos da Administração. Inicialmente constituídas como instrumentos de controle, atualmente têm destaque na indução da atividade de controle social, realizando atividades tradicionalmente assumidas pelas instituições políticas representativas, sem, pretender substituí-las. Segundo Pollitt (2008), as Entidades de Fiscalização Superior passaram a se relacionar mais intensamente com as outras partes, nos últimos anos, incluindo os destinatários dos serviços sob exame (cidadãos).

  Loureiro, Teixeira e Moraes (2009, p. 749), afirmam que das mudanças apresentadas pelas Cortes de Contas desde a CF/88, destacam-se as que visam ampliar a transparência das contas governamentais e estimular a participação da sociedade civil em sua fiscalização. Nessa esteira, ganha relevância o papel de promotor do controle social dos tribunais de contas abrindo acesso à informação e estabelecendo um canal de diálogo com a população, por meio de recebimento e apuração de denúncias, esclarecimento de dúvidas ou promoção de cursos à distância com a finalidade capacitar os cidadãos a exercer seus direitos e exigir que o Estado cumpra os princípios constitucionais.

  A missão institucional dos Tribunais de Contas deve ser exercida em harmonia com a sociedade que deve participar desse processo, denunciando irregularidades, ilegalidades e se inteirando do controle realizado sobre o patrimônio público. A atuação desses órgãos está relacionada ao fortalecimento da cidadania, visto que, por meio do controle social, são abertos canais de comunicação entre o cidadão e a Administração Pública, de forma que aquele se torna também agente participante dos assuntos que envolvem sua comunidade.

  Cabe aos Tribunais de Contas, a responsabilidade por divulgar seu papel e suas competências, além de prestar contas à sociedade de sua atuação a fim de justificar a sua presença no cenário democrático brasileiro; até por uma questão de respeito à cidadania. Mas, além de justificar-se sua existência, é desejável uma postura proativa em relação ao fomento da participação social a fim de subsidiar o controle social, ou incrementá-lo, contribuindo para o aperfeiçoamento da democracia participativa.

4 METODOLOGIA

  Em relação aos objetivos, a presente pesquisa classifica-se como descritiva, uma vez que trata de descrever e analisar as contribuições na promoção do controle social através do TCE/CE. A pesquisa descritiva se caracteriza quando o pesquisador apenas registra e descreve os fatos observados sem interferir neles, observando, registrando, analisando e ordenando dados, sem manipulá-los (PRODANOV; FREITAS, 2013).

  Quanto ao objeto, a pesquisa caracteriza-se como qualitativa, na medida em que se busca analisar o impacto do controle social promovido pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará na promoção do controle social, bem como apresentar ações que possam aprimorar a aproximação entre sociedade e a referida Corte. Segundo Marconi e Lakatos (2010), a metodologia qualitativa tem como premissa, analisar e interpretar aspectos mais profundos, descrevendo a complexidade do comportamento humano e ainda fornecendo análises mais detalhadas sobre as investigações, atitudes e tendências de comportamento, priorizando o processo da pesquisa e não só os resultados e produtos finais obtidos.

  Quanto ao delineamento, a pesquisa caracteriza-se por bibliográfica. Buscou-se conhecer os conceitos doutrinários relacionados ao controle social, atribuições do Tribunal de Contas do Estado do Ceará e sua corresponsabilidade na promoção deste tipo de controle. De acordo com Marconi e Lakatos (2010), a pesquisa bibliográfica é toda bibliografia tornada pública, realizada a partir do registro disponível, decorrente de pesquisas anteriores, tais como: jornais, revistas, livros, artigos, teses ou até mesmo gravações em fita magnética.

  Ainda em relação ao delineamento, é considerada documental, pois serão utilizadas fontes de natureza primárias, que serão analisados documentos internos à instituição analisada que não receberam nenhum tipo de tratamento científico por outro autor, no caso, dados contidos no portal da internet e documentos relacionados à promoção do controle social. Conforme Marconi e Lakatos (2010), a pesquisa documental se utiliza de fontes secundárias e a pesquisa documental emprega fontes primárias como fonte de dados, informações e evidências que ainda não foram objeto de análise aprofundada.

  A pesquisa tem como objeto de estudo os programas sociais desenvolvidos pela Corte de Contas em questão, caracterizando-a também quanto ao delineamento, como estudo de caso. Foram pesquisados todos os projetos sociais desenvolvidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará, totalizando quatro projetos, a saber: (i) Agente de Controle; (ii)Visita Guiada Cidadã; (iii) Concurso Nacional de Redações; e (iv) TCE na Comunidade. Prodanov e Freitas (2013) consideram estudo de caso como “[...] uma categoria de investigação que tem como objeto o estudo de uma unidade de forma aprofundada, podendo tratar-se de um sujeito, de um grupo de pessoas, de uma comunidade etc.”.

  Quanto à coleta de dados, utilizou-se dos relatórios de gestão elaborados pela Escola de Contas do TCE/CE dos anos de 2015 e 2016, informações contidas em edições do Diário Oficial do Estado do Ceará, bem como dos dados dos projetos sociais fornecidos via email e em cópia física recebidos após visitas à Corte pelo pesquisador com o intuito de saber com mais sobre o elaborado pela referida Escola de Contas sobre a qualidade da apresentação e importância do controle social. Cabe salientar que também foram utilizados os dados fornecidos pela Ouvidoria do TCE/CE relativos ao projeto TCE na Comunidade, que inclui o questionário do projeto desenvolvido pela mesma bem como de seus resultados. Além disso, foram realizadas entrevistas com os Assessores Técnicos, tanto da Escola de Contas como da Ouvidoria do Tribunal, responsáveis pelos projetos sociais.

  Para a análise e interpretação dos dados, utilizou-se a análise descritiva que transforma os mesmos em informações e explicações por meio de tabelas e ou gráficos no intuito de investigar o que é o fenômeno (BEUREN, 2012). Serão discutidos os objetivos da pesquisa através da análise dos dados coletados.

5 ANALISES E RESULTADOS 5.1 projetos sociais desenvolvidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará

  Viu-se que dos Tribunais de Contas é exigida observância dos preceitos constitucionais e que no exercício da função de controle externo, atuam em nome da sociedade e, portanto, devem fiscalizar, quanto ao fim a que se destinam as atividades estatais, o aspecto social, bem como sujeitar-se ao mesmo tipo de controle, prestando contas de sua atuação, com transparência e publicidade.

  Por meio de sua função de controle externo, o TCE/CE é capaz de propiciar o fomento do controle social da Administração Pública, seja dando publicidade dos atos e contratos fiscalizados, seja exigindo do administrador da coisa pública a observância do princípio da publicidade e da devida prestação de contas. Além disso é possível, mais, necessário que a Corte informe o público de sua existência e de sua função, bem como as possibilidades de atuação e da importância do controle social para a promoção da cidadania e fortalecimento da democracia.

  Observa-se, portanto que a Corte tem competência para disseminar a informação, estimular a participação social, com a finalidade de formar uma massa crítica de cidadãos preparados e que possam exigir os seus direitos e exercerem à plenitude sua cidadania. Para isso é necessário promover a educação da população, ter-se uma postura proativa, no caso do TCE/CE por meio dos projetos sociais.

  É notória a preocupação com a promoção do controle social pelo TCE/CE, pois em seu planejamento estratégico que compreende os anos de 2010 a 2015 (TCE, 2009), em relação ao controle social, tinha como objetivos aprimorar a comunicação e conscientização no controle e melhorar a comunicação do Tribunal com a sociedade quem tem como parte de seus a população. Constata-se sua proatividade no sentido de promover o controle

  stakeholders

  social tendo em vista a importância dada ao tema que constitui-se como um objetivo estratégico da Corte e no seu cumprimento em parte através de seus projetos sociais.

  O TCE/CE tem promovido ações para melhorar a transparência das informações, canais de comunicação e capacitação técnica do cidadão. Recentemente, seu sítio eletrônico foi atualizado e adaptado para funcionar em diversas plataformas de comunicação, como celulares e tablets, o que acarreta em facilitação do acesso ao mesmo. A Ouvidoria implantou a utilização do aplicativo de dispositivos móveis de mensagem tanto para receber notícias relacionadas à Corte, como para acesso direto a mesma.

  Outra iniciativa é a disponibilização de cursos técnicos à distância com temas relacionados às atividades desempenhadas pelo TCE/CE, ofertados tanto membros da Corte e jurisdicionados como para os cidadãos. Os cursos são administrados Instituto Escola Superior de Contas e Gestão Pública Ministro Plácido Castelo (IPC). As ações mencionadas são importantes na promoção da cidadania e transparência, porém no presente artigo dá-se destaque aos projetos sociais que são desenvolvidos pela Ouvidoria e IPC que abrangem setores variados da população cearense.

  Os projetos sociais desenvolvidos pelo TCE/CE tem por objetivo dar publicidade, tornar conhecidas suas funções a fim de que a população possa compreender o trabalho desenvolvido por essa Corte e de que formas ela pode auxiliar o cidadão no controle social. Além disso, possuem maior capilaridade tanto pelas suas didáticas quanto pelo público-alvo, uma vez que os contemplados tornam-se agentes replicadores das informações. São quatro os projetos sociais do TCE/CE: (1) Agente de Controle; (2) Visita Guiada Cidadã; (3) Concurso Nacional de Redações; e (4) TCE na Comunidade.

  Em entrevista realizada com um Assessor da Diretoria do IPC responsável pelo projeto Agente de Controle, quando questionado sobre qual a intenção do TCE/CE no desenvolvimento de tal projeto social, responde que o mesmo tem a função de “[...] unir o TCE Ceará com à sociedade, para juntos garantirmos um serviço público de qualidade, e assegurarmos a participação cidadã.”. Foi mencionada também a preocupação com o reduzido quadro funcional da Corte e de como a aproximação da população com o intuito fiscalizatório firmando assim uma parceria no sentido de aumentar a fiscalização sobre o uso dos recursos públicos.

  Outro ponto abordado pelo Assessor diz respeito à preocupação do Tribunal com sua imagem perante a sociedade. Considera que com o desenvolvimento dos projetos sociais, a Corte possa mudar sua imagem de órgão meramente punitivo, visão essa anteriormente compartilhada também pelos seus jurisdicionados. Observa-se, portanto, que a Corte possui a preocupação de aproximar o cidadão e estimular sua participação a fim, jutos, garantirem a melhor prestação de serviços e utilização de recursos públicos pela Administração Pública.

5.2 Agente de Controle

  Programa criado em 2009 pelo IPC com o objetivo de disseminar, no meio estudantil e da população em geral, a importância do controle social sobre as finanças públicas, mediante o estímulo ao acompanhamento e avaliação dos programas, projetos, atividades e ações governamentais. Com esse projeto, o TCE/CE tem a intenção de afastar a imagem de órgão meramente burocrático e legalista, busca a aproximação dos jovens a fim de poderem compreender os mecanismos à disposição cidadão a fim de contribuírem com o controle social de forma a melhorar a aplicação dos recursos públicos.

  Consiste em visitas mensais a instituições públicas de ensino médio, onde são apresentadas palestras com os recursos audiovisuais disponíveis pelo IPC, divulgando o trabalho desenvolvido pelo TCE/CE no controle dos gastos públicos e indicando meios para que o cidadão contribuir com o controle social de forma a melhorar a aplicação dos recursos públicos. A intenção do IPC é de visitar as escolas da rede estadual de ensino, tanto de Fortaleza quanto da região metropolitana e, na medida do possível, contemplar as escolas do interior do estado.

  Importante destacar o desenvolvimento do projeto nas escolas de ensino médio uma vez que, como um espaço público de construção de conhecimento na sociedade, desperta o interesse e a criticidade nos alunos para a utilização dos recursos públicos pela Administração Pública, capacitando e despertando os mesmos para o exercício da função de controle social. Destaca- se também o estudante como agente replicador da importância do controle social no seio familiar. O projeto Agente de Controle utiliza a abordagem pedagógica de Paulo Freire, buscando fomentar a consciência crítica a participação social dos estudantes.

  A visita às escolas compreendem-se em quatro etapas: (1) distribuição de material de contas; (3) apresentação de recurso áudio visual sobre a discussão da importância do TCE e do Controle social; por fim, (4) espaço para questionamentos.

  Na primeira etapa os estudantes recebem material didático sobre controle social e o TCE/CE, a cartilha “TCE-CE Formando Cidadãos” que contém uma história ilustrada que informa de forma didática a missão, os valores e objetivos do Tribunal e meios que o mesmo pode auxiliar a população na fiscalização do uso dos recursos públicos. Recebem também um questionário de avaliação da apresentação, contendo também para feedback dos estudantes.

  Na segunda etapa ocorre palestra relacionada ao controle social e tribunal de contas, ministrada pelo coordenador do projeto, com linguagem acessível e de fácil entendimento para os estudantes. Em seguida os estudantes assistem a apresentação de desenho animado educativo em que crianças discutem a importância do controle social e de como podem ser auxiliados pelo TCE/CE.

  Na última etapa da visita à escola, o palestrante abre espaço para que os estudantes tirem suas dúvidas relacionadas ao controle social e a Corte de Contas. Boa parte das dúvidas são relacionadas ao dia-a-dia dos alunos, frequentes são as perguntas relacionadas a qualidade do transporte e merenda escolar, questionamentos sobre a má prestação de serviços públicos disponíveis em seus bairros. Nesse momento os desenvolvedores do projeto assessoram os estudantes de forma a como proceder a instituição de denúncias, qual o órgão competente para cada ação e as formas de acompanhamento desse processo.

  Faz-se pertinente a análise da quantidade de estudantes contemplados e escolas visitadas pelo projeto, elencados na Tabela 1, a fim de se ter a real dimensão do projeto em questão. Tabela 1 – Relatório quantitativo do programa Agente de Controle.

  Ano 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Quantidade de alunos contemplados 622 1.080 1.137 1.389 2.158 3.020 10.081 4.530

Quantidade de escolas visitadas

  08

  11

  08

  26

  26

  19

  55

  16 Fonte: Elaborado pelo autor com fundamento em TCE/CE (2016).

  Constata-se pela Tabela 1 que o projeto desenvolvido pela Corte teve um salto em quantidade de alunos e de escolas visitadas no ano de 2012, principalmente em virtude da grande adesão das escolas da rede estadual de ensino. Em 2015 ocorreu um aumento expressivo devido a uma parceria realizada com o Ministério Público do Estado do Ceará (MPCE) através do projeto Ministério Público pela Educação (MPEduc) que visa capacitar os gestores das escolas da rede estadual de ensino na melhor utilização dos recursos públicos.

  Utilizando-se das audiências realizadas nas escolas da Região Metropolitana de Fortaleza e interior do estado pelo projeto MPEduc, o programa Agente de Controle desenvolveu seu trabalho tanto com gestores escolares quanto com os estudantes. Em visita a apenas duas escolas do interior, o projeto conseguiu capacitar 770 estudantes. (TCE/CE, 2015).

  O questionário de avaliação que é preenchido pelos alunos e devolvido ao fim das apresentações e que aborda, de forma geral, a qualidade da apresentação e a importância do controle social. Contém as perguntas explicitadas na Tabela 2, bem como uma sessão adicional chamada ‘Sugestões’ que oferece a oportunidade dos estudantes externarem suas opiniões sobre a apresentação bem como a visão que os mesmos possuem do Tribunal de Contas. A avaliação serve de base para melhorias graduais na apresentação de forma a tornar o projeto cada vez mais envolvente e interessante para os estudantes, aprimorando gradualmente essa relação. Tabela 2 – Resultado do questionário de avaliação do projeto em 2015.

  Questionamentos Respostas Total (em %) 13 a 18 anos 96,56

  Faixa Etária Acima de 18 anos 03,44 Sim 22,86

  Você já conhecia o Tribunal de Contas do Estado do Ceará? Não 77,14 Ótimo 50,27 Bom 41,73

  O que você achou dos assuntos abordados na Palestra? Regular 06,47 Ruim 01,53 Ótimo 55,37 Bom 40,08

  O que você achou da qualidade da apresentação? Regular 03,31 Ruim 01,24 Sim 85,67

  Você acha importante para a sua vida ser um agente de controle dos gastos públicos? Não 14,33 Fonte: Elaborado pelo autor com fundamento em TCE/CE (2016).

  Foi dado ênfase ao resultado no ano de 2015 por conta da quantidade de alunos abrangidos pelo projeto em questão. Na Tabela 2 encontram-se o resultado das respostas do questionário de avaliação do projeto divididos por itens, pode se notar que, por se tratar de escolas de ensino médio, a maioria dos discentes estão na faixa etária de 13 a 18 anos. Quando questionados sobre o conhecimento prévio sobre o TCE/CE, nota-se que uma parcela considerável (77,14%) desconhecia a Corte.

  Pelas respostas do item em questão observa-se o grande desconhecimento do TCE/CE por parte dos estudantes. Ao serem questionados sobre os assuntos abordados e a qualidade da apresentação, observa-se que cerca de metade dos entrevistados consideraram como ótimo e cerca 40% consideraram como Bom.

  Já em relação ao questionamento sobre a importância de ser um agente de controle, obteve resposta positiva por cerca de 85% dos estudantes. Pode-se afirmar, tendo o questionário como referência, que o projeto teve uma boa aceitação pelos estudantes. Em resposta ao resultado, o TCE/CE está promovendo alterações em seu método de apresentação, além disso Assessoria de Comunicação da Corte está realizando mudanças na cartilha e nos demais recursos audiovisuais de forma a torna-los mais didáticos e interessantes aos alunos.

  O Agente de Controle obteve reconhecimento nacional ao receber a certificação de Honra ao Mérito durante a entrega do prêmio Construindo a Nação- Edição 2014, do Instituto Cidadania. (DOE, 2014). O prêmio tem o objetivo de promover e difundir as práticas de cidadania desenvolvidas por estudantes de todo o território nacional.

  O reconhecimento do Agente de Controle pelo Instituto Cidadania acaba por reforçar a importância e o sucesso que o projeto tem alcançado junto aos estudantes uma vez que se observa o grande número de alunos atingidos pelo projeto, bem como uma grande aceitação das escolas.

  5.3 Visita Guiada Cidadã

  São visitas às dependências da Corte conduzidas pelos assessores do IPC com a intenção de aproximar os estudantes de nível médio e superior ao TCE/CE. Os discentes conhecem o funcionamento e estrutura física da Corte, finalizando a visita com participantes assistindo parte da sessão plenária aberta à sociedade.

  O programa era voltado apenas para os estudantes de nível superior, porém, devido à grande adesão das escolas de nível médio do estado ao projeto Agente de Controle, a visita foi expandida para seus alunos a partir de 2016. Durante a visita, os estudantes têm a oportunidade de saber mais sobre a estrutura e funcionamento da atividade de controle exercido pela Corte de Contas. Além das explicações sobre a estrutura e funcionamento do Tribunal, a Corte em parceria com as universidades, ofertam palestras sobre temas relativos a atividade do TCE/CE e aos cursos dos universitários de forma a aliar a teoria de sala de aula com a prática.

  Apesar de pequeno, o projeto serve para reforçar o Programa Agente de Controle, uma vez que as escolas visitadas por tal Programa acabam por visitar também as dependências da Corte. No momento em que abre suas portas aos estudantes, o Tribunal abre suas portas aos estudantes solidificando assim seu relacionamento com os mesmos bem como reforçando sua imagem.

  5.4 Concurso Nacional de Redações

  O Concurso Nacional de Redações, criado no ano de 2009, é uma iniciativa do TCE/CE que objetiva estimular o interesse de jovens estudantes o incentivo de estudos e pesquisas no campo do controle social. O público-alvo da iniciativa são estudantes do ensino médio das redes pública e privada, que tenham idade igual ou superior à quatorze anos.

  Objetiva ainda “Incentivar o interesse dos educandos pelo controle externo; divulgar o papel constitucional do tribunal de contas do Estado; [e] contribuir para o processo de formação de cidadania através do controle social.” (DOE, 2014). O tema de cada concurso é sempre relacionado ao Tribunal de Contas e controle social.

  Além da premiação em dinheiro aos três primeiros colocados, suas redações são publicadas na Revista Controle, que reúne artigos de autores de diversas instituições e de diferentes Estados brasileiros sobre assuntos de interesse da Administração Pública. O Concurso tem recebido adesão significativa dos estudantes. Em sua quarta edição o número de participantes subiu 132%, passando a ter 286 estudantes de ensino médio distribuídos em 19 municípios cearenses. (TCE/CE, 2015). Percebe-se mais uma vez a atenção dispensada aos estudantes na capacitação ou incentivo a capacitação de jovens do ensino médio despertando o interesse para o controle social.

  5.5 TCE na Comunidade

  Desenvolvido pela Ouvidoria da Corte, o projeto TCE na Comunidade tem como intuito a conscientização do cidadão sobre o seu papel fiscalizador e defensor da coisa pública e de como o TCE/CE pode auxiliá-lo nessa tarefa. Objetiva estimular a participação popular e controle social disponibilizando a Ouvidoria como um canal de acesso ao exercício da cidadania.

  Iniciado em maio do ano de 2016, o projeto capitaneado pela Ouvidoria tem como público-alvo líderes comunitários, mediadores voluntários e sociedade civil. O método de aplicação do projeto se dá através de palestra, conduzida pela assessora da Ouvidoria, cujo tema é relacionado divulgação ao papel do controle social e da cidadania participativa por meio do Tribunal de Contas do Ceará. Além disso fica a disposição do cidadão a Ouvidoria Móvel, caso o público deseje realizar denúncias ou mesmo tirar dúvidas.

  As palestras ocorrem nos Núcleos de Mediação implantados pelo Ministério Público Estadual que são instrumentos de mediação de conflitos implantado que tem como finalidade o fortalecimento das bases comunitárias e a prevenção e solução de conflitos. No ano de 2016 serão contemplados com o projeto alguns Núcleos de Mediação da Região Metropolitana de Fortaleza. A proposta inicial do projeto é de visitar quatro Núcleos por semestre.

  Faz-se pertinente observar a importância de se ter o líder comunitário como parcela do público-alvo. Conhecedor das necessidades e problemas vivenciados diariamente, trabalha pela melhoria da qualidade de vida de sua comunidade, além de exercer influência sobre o desenvolvimento local, é também uma espécie de difusor de informações no seio comunitário. Por meio da capacitação ocorrida pelo TCE na Comunidade, líderes comunitários podem mobilizar a população, replicar as informações recebidas pelo projeto e auxiliar sua comunidade na promoção do controle social, repassando as informações aos demais membros da comunidade sobre a importância da avaliação dos atos praticados pela Administração Pública, avaliar também se os recursos públicos estão sendo dispendidos de forma eficiente e eficaz.

  No primeiro semestre de 2016, o projeto atendeu a um público de 50 pessoas, tendo como público: mediadores comunitários, líderes comunitários e representantes de igrejas. As palestras tiveram como assunto os gastos públicos e o controle social. A Ouvidoria Móvel não foi utilizada pelo público durante o evento. Além da palestra, cada participante teve a oportunidade de responder a um questionário elaborado pela Ouvidoria do TCE/CE. Tal questionário, como discriminado na Tabela 3, serve como uma espécie de feedback para implementação de melhorias do projeto em edições posteriores. Tabela 3 – Resultado do questionário de avaliação do projeto em 2016.

  Questionamentos Respostas Total (em %) Sim 51,21

  Você já conhecia o Tribunal de Contas do Estado do Ceará? Não 48,79 Ótimo 73,17 Bom 19,51

  O que você achou dos assuntos abordados na Palestra? Regular 7,32 Ruim Ótimo 75,61 Bom 17,07

  O que você achou da qualidade da apresentação? Regular 7,32 Ruim Sim 95,12

  Você acha importante para a sua vida exercer o controle social Não dos gastos públicos?

  Não Respondeu 4,88 Fonte: Elaborado pelo autor com fundamento em TCE/CE (2016).

  Pelo conteúdo dos questionamentos, constata-se que o questionário é bastante parecido com o do projeto Controle Cidadão, utiliza-se a mesma dinâmica de feedback proporcionado pelo público. O conteúdo é relativamente superficial, pois serve, inicialmente, como termômetro da atenção dispensada pelo público aos pontos abordados a fim de se propor melhorias nas apresentações.

  Mesmo que instrumento de feedback, pode-se observar no questionamento inicial, contido na Tabela 3, observa-se o desconhecimento por parte de parcela considerável do público que sequer tinha ouvido falar sobre o Tribunal de Contas em questão (48,79%). Quanto à importância de se exercer o controle social dos gastos públicos, obteve-se cerca de 95% de respostas positivas, pode-se dizer que em relação ao público contemplado, foi incutido nos mesmos a importância de se realizar o controle social. A fim de ampliar o projeto, a Ouvidoria do TCE/CE buscará parcerias com órgãos públicos para contemplar um público maior.

  Nota-se também o grande desafio encontrado pela Corte no cumprimento dos objetivos propostos pelo projeto, uma vez que grande parcela não só desse universo amostral, mas como da população cearense que em geral vive à margem de seus direitos sociais e políticos, desconhece completamente instrumento tão importante como instrumento de cidadania e para aprimoramento da gestão pública, do incentivo ao desenvolvimento sustentável e da redução da desigualdade social que são os Tribunais de Contas.

6 CONSIDERAđỏES FINAIS

  A missão dos Tribunais de Contas é assegurar e regular a gestão efetiva dos recursos públicos em benefício da sociedade; para tanto, além do trabalho por eles desenvolvido, é necessário que a sociedade compreenda o papel dos Tribunais e dessa forma colabore, participe, questione, fomente naqueles a necessidade de um discurso mais visível ao cidadão comum, isto é, uma leitura clara e compreensível da gestão pública para que a sociedade possa reivindicar os seus direitos e garantir o exercício da democracia.

  Quanto ao primeiro objetivo específico, foram discutidos os projetos sociais desenvolvidos. Observa-se que os projetos estão alcançando visibilidade entre a população, em especial analisando a quantidade de alunos atingidos pelo projeto Agente de Controle, tendo ainda ganhado reconhecimento nacional com o prêmio desenvolvido pelo Instituto Cidadania. O projetos objetivam fomentar no cidadão a consciência dos seus direitos e deveres diante da coisa pública bem como sobre os gastos dos recursos públicos, servindo como indutor do controle social fornecendo informações para sociedade exercer seus direitos. Dessa forma aproximam o cidadão e a corte a fim de, juntos, garantirem a melhor prestação dos serviços públicos bem como a correta utilização dos recursos.

  Em relação à proatividade da Corte na promoção do controle social, assunto levantado no segundo objetivo específico, percebe-se o esforço por meio de seus projetos sociais no sentido de promover tal controle, constituindo-se ainda como objetivo a ser alcançado em seu planejamento estratégico. Mesmo com seu corpo técnico relativamente pequeno, nota-se o esforço pelos servidores dessa Corte no desenvolvimento dos projetos sociais, têm buscado parcerias com órgãos públicos de outros poderes a fim de ampliar os resultados, de dar mais publicidade à Corte, de disponibilizar informações sobre si e suas funções e de como pode auxiliar o cidadão no controle social através de sua função principal: o controle externo.

  Conclui-se que apesar dos grandes obstáculos no alcance da promoção do controle social que são seu reduzido quadro funcional, a baixa escolaridade e a falta de consciência cidadã de grande parcela da população cearense e seu desconhecimento em relação ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará e de suas funções, essa Corte se esforça no sentido de superar tais dificuldades. Com foco principal nos estudantes que serão a massa crítica no futuro, o TCE/CE desenvolve relevante trabalho junto a esse público que servirá de agente difusor das informações sobre controle social bem como agente partícipe na fiscalização do Estado, fomentando assim a cidadania e fortalecendo a democracia. Porém faz-se necessário também a participação, em especial, do Poder Executivo Estadual que é o responsável direto pela promoção da educação. Nesse contexto, sugere-se que sejam realizadas parcerias entre a corte e o governo estadual a fim de ampliar os seus projetos sociais.

  Este artigo não tem a pretensão de esgotar o debate acerca do exercício do controle do Estado do Ceará a fim de analisar um caso específico relevante na promoção de tal controle. Pretendeu-se abordar o tema em questão em um período da história brasileira em que se vive o debate sobre a crise da representatividade política em âmbito nacional e de participação direta da população na fiscalização das ações do Estado. Como limitação da pesquisa, destaca-se a necessidade de uma análise pormenorizada de cada projeto social através dos documentos produzidos pelo TCE/CE com o intuito de dimensionar quantitativa e qualitativamente o impacto social de tais projetos. Como sugestão de continuidade do trabalho, a análise comparativa com os Tribunais de Contas Estaduais da região nordeste em relação à promoção do controle social.

  REFERÊNCIAS

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