UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO RODRIGO BOUSFIELD

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UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA

PROGRAMA DE PốS-GRADUAđấO EM ADMINISTRAđấO

MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAđấO RODRIGO BOUSFIELD

  

PROPOSTA DE MODELO DE PARCERIAS CIDADÃ COMO ESTRATÉGIA DE

GESTấO DA CO-PRODUđấO DO BEM PÚBLICO Ố ESTUDO DE CASO DO

PROGRAMA CATARINENSE DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADO.

  RODRIGO BOUSFIELD PROPOSTA DE MODELO DE PARCERIAS CIDADÃ COMO ESTRATÉGIA DE GESTấO DA CO-PRODUđấO DO BEM PÚBLICO Ố ESTUDO DE CASO DO PROGRAMA CATARINENSE DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADO. Dissertação apresentada como requisito à obtenção do grau de Mestre em Administração, Curso de Mestrado Profissional, Gestão Estratégica das Organizações, Linha de Pesquisa: Gestão Pública, Terceiro Setor e Responsabilidade Social. Orientadora: Prof. Clerilei Bier, Dra.

  Folha de aprovação

AGRADECIMENTOS

  Agradeço, primeiro, a Deus - que não tem me faltado, a minha família pelos laços indissolúveis de amor sempre renovados, independentemente, dos caminhos diferentes que cada um toma e discorda, reciprocamente, um dos outros.

  E agradeço, com gratidão e lealdade a todos os que, de alguma forma, em algum momento, não permitiram que me faltassem forças para chegar até aqui. Em especial, não posso furtar-me a registrar o meu agradecimento aos professores do programa de Pós-Graduação em Administração da UDESC/ESAG, a todos os funcionários da Coordenação do Programa, com relevo a funcionária Carla Sagas pelo inegável profissionalismo com que cuida dos assuntos da secretaria do mestrado e aos meus colegas de curso.

  Agradeço ainda a todas as pessoas que, na Secretaria do Planejamento e Orçamento do Estado de Santa Catarina, tornaram possível que eu pudesse fazer o estudo de caso, em caráter especial a Sra. Anita Pires.

  Alguns foram os que me ouviram discorrer sobre esse trabalho, que leram parte dos textos, na medida em que eles foram sendo escritos e que contribuíram com suas críticas e sugestões para que eu pudesse seguir trabalhando. A todos estes colegas e amigos não expressamente citados, registro o meu mais profundo reconhecimento e gratidão, aqui incluo minha orientadora Profa. Dra. Clerilei Aparecida Bier, que foi uma orientadora exemplar, mas, sobretudo, e talvez mais importante, uma amiga compreensiva e fiel.

  Agradeço, em caráter especialíssimo a minha companheira e futura esposa, Andréa Barbará, doutoranda em Psicologia, que teve uma paciência, típica dos orientais em me ajudar a corrigir os inúmeros erros que compunham este trabalho.

  A todos estes (e a todos aqueles que, por falha minha, não foram mencionados) o meu muito obrigado.

RESUMO

  A presente Dissertação visa atender às exigências de conclusão do Mestrado Profissional em Administração, do Centro de Ciências da Administração da Universidade do Estado de Santa Carina, no âmbito da linha de pesquisa a qual o autor está vinculado. O trabalho obedeceu a um Projeto de Qualificação, previamente aprovado por Banca Examinadora composta por Professores do Curso. O trabalho parte da problemática do redimensionamento dos serviços públicos como um todo, além da falta de capacidade do Estado em atender às necessidades de novos investimentos, o que determina, entre outras alternativas, a busca da efetividade por meio da co-produção do bem público. Outra questão da problemática é a necessidade de legitimidade da estratégia de co-produção. O estudo acadêmico é justificado pela importância teórica, econômica e social da Co-produção, bem como da problemática em torno do assunto, haja vista que o tema parceria público-privado é recente e uma questão ainda não resolvida em termos práticos como um instrumento efetivo para a gestão pública no país e em Santa Catarina. A Pesquisa tem como objetivo “propor um modelo de parcerias para a co-produção do bem público que possa atender aos princípios fundamentais do Direito Público e da Administração Pública, em termos de efetividade e de legitimidade do Estado, a fim de melhor realizar os interesses dos cidadãos”. A fundamentação teórica abrangeu temas como Direito Administrativo, Administração Pública, Serviços Públicos e Parceria Público-Privada, Efetividade e Legitimidade, Accountability, Responsabilidade Social e Sustentabilidade Ambiental, entre outros. Os procedimentos metodológicos apontam como método a análise documental e, incidentalmente, para o estudo de caso do Programa de Parcerias de SC. De forma complementar, foram também pesquisados os recentes programas de parcerias federal e dos estados de São Paulo, Minas Gerais, Bahia, Goiás e Ceará avaliando no ordenamento jurídico as parcerias do tipo PPP´s, entre outros elementos de análise. Assim, os objetos e sujeitos da pesquisa são os programas de Parcerias Público-Privadas catarinense, federal e de outros estados brasileiros, cujos dados foram coletados por meio de fontes documentais. Para o caso de SC, foi utilizado entrevista individual semi-dirigida. O tratamento dos dados compreendeu a análise de conteúdo, incluindo o exame do ordenamento jurídico e dos modelos de parcerias, compreendendo uma análise comparativa da legislação de parcerias catarinense, federal e dos demais estados, frente ao arcabouço teórico, aos princípios do Direito e da Administração Pública e experiências de outros países, e em relação às categorias definidas na Pesquisa. A Pesquisa revela que os modelos de parceria catarinense, bem como os demais modelos avaliados, na sua grande maioria, não apresentam mecanismos que assegurem efetividade ou condições de legitimidade. Assim, a partir da análise dos resultados, a Pesquisa possibilitou elaborar uma proposta de “Modelo de Parcerias Público-Privada- Cidadã – PPC”, constituindo ambientes da cidadania emancipatória e de responsabilidade social empresarial, instrumentalizados pelo Conselho da Cidadania, em rede com centros comunitários, com o suporte de um Fundo da Cidadania.

  

Palavras-chave: Bem Público. Parceria Público-Privada. Efetividade. Legitimidade.

  Accountability . Sustentabilidade Ambiental. Cidadania.

ABSTRACT

  The present dissertation aims to accomplish the exigencies for the conclusion of the Professional Masters Course in Business Administration, of the Business Administration Center of the Universidade do Estado de Santa Catarina, in the framework of the research line with which the author is associated. The work obeyed a Qualification Project, previously approved by an Examining Board formed by professors of the course. The work begins in the problematic of the rearrangement of public services as a whole, despite the State’s lack of capacity in accomplishing the necessities of new investments, what determines the search of the efficiency by the co-production of public resources. Another issue of this problematic is the necessity of the legitimacy of the co-production strategy. The academic study is justified by its theory, economical and social importance of the co-production, as well as the problematic surrounding the subject, once the theme public-private partnership is recent and an issue not yet resolved in practical terms as an effective instrument for the public administration in the country and in Santa Catarina. The aim of this research is to “propose a partnership model for the co-production of the public resources that can accomplish with the fundamental principia of the public law and public administration, in terms of efficiency and legitimacy of the State, as to better accomplish with the citizen’s interests”. The theory revised approached subjects as Administrative Law, Public Administration, Public Services and Public-Private Partnership, Legitimacy and Efficiency, Accountability, Social Responsibility, Environmental Sustainability, among others. The methodological procedures pointed as a method the documental analysis and, incidentally, the case study of the Partnership Programs of Santa Catarina. In a complementary way, were also researched the recent partnership programs of Brazil and of the states of São Paulo, Minas Gerais, Goias e Ceará, evaluating them in the juridical ordainment as partnerships of the PPP’s type, among other analysis instruments. Therefore, the objects and subjects of the research are the programs of Public-Private Partnerships of Santa Catarina, of Brazil, and of other states, whose data were collected in documental sources. For the Santa Catarina’s case, semi- directed interviews were used. The data treatment used the content analysis, including the exam of the juridical ordainment and of the partnership models, using a comparative analysis of the partnership legislation of Santa Catarina, Brazil and other states, in face of the revised theory, to the Law and Public Administration and other countries experiences, and in relation to other categories defined in the research. The study reveals that the majority of Santa Catarina’s partnership models, as well as the others evaluated models, don’t present mechanisms that assure efficiency or legitimacy conditions. Therefore, from the data analysis, the research made possible the elaboration of the propose “Models of Public-Private-Citizen Partnership – PPC”, which constitutes an environment for the emancipatory citizenship and for the business social responsibility, guided by a Citizenship Counsel, webbed with other communitarian centers, supported by a Citizenship Found.

  Key words: Public resources. Public-Private Partnership. Efficiency. Legitimacy.

  LISTA DE QUADROS

  Princípios Norteadores do Direito Administrativo............................. 39

Quadro 1

  Princípios Globais de Proteção Ambiental......................................... 64

Quadro 2

  Principais Características da Lei Federal de Parcerias Público-

Quadro 3

  Privada................................................................................................ 112 Análise das Legislações de Parcerias Público-Privadas de MG, SP e

Quadro 4

  GO...................................................................................................... 115 Análise das Legislações de Parcerias Público-Privadas da BA, CE e

Quadro 5

  RS........................................................................................................ 117 Análise da Fundamentação Teórica segundo as Categorias da

Quadro 6

  Pesquisa............................................................................................... 141 Análise do Ordenamento Jurídico segundo as Categorias da

Quadro 7

  Pesquisa............................................................................................... 142 Análise Modelos de Parcerias Público-Privadas Federal e dos

  Quadro 8

  Estados (inclusive SC) segundo as Categorias da Pesquisa................ 143

  LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Mapa Conceitual do Projeto de Pesquisa................................................. 33

  140

  Figura 2 - Esquema de Análise para Identificação de elementos determinantes para uma proposta de um modelo de parcerias.........................................

  147

  Figura 3 - Ambiente pretendido pela União e Estados para a co-produção na forma de Parcerias Público-Privadas........................................................

  149

  Figura 4 - Principais dimensões para a construção de um modelo de Parcerias Cidadã.......................................................................................................

Figura 5 - Modelo de Parcerias Público-Privada Cidadã.......................................... 150

  Banco Regional de Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina

  Bahia

BA

  Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul

BRDE

BSG

  Ceará

  Federação das Industrias

  Constituição Federal de 1988

  Fundo Monetário Internacional

  Código de Defesa do Consumidor

CDC

CE

CF/88

  Estados Unidos da América

  Conselho Regional de Engenheiros e Arquitetos

  Companhia de desenvolvimento do Estado de Santa Catarina

  Confederação Nacional da Indústria

  Balanço Social Governamental

CNI

CODESC

CREA

EUA

FIA

FMI

  Goiás

GO

  Minas Gerais

MG

  Ministério de Obras Públicas

MOP

  Ministério Público

MP

  Organizações Sociais de Interesse Público

OSCIP’S

  Ordem dos Advogados do Brasil

OAB

  Private Finance Inniciatives

PFI

PIB

  Parceria Público-Privada Cidadã

  Produto Interno Bruto

PPC

  Parceria Público-Privada

PPP

  Programa de Desenvolvimento da Empresa Catarinense

  PRODEC

  São Paulo

SP

  Sociedade de Propósito Específico

SPE

  Secretaria de Planejamento, Gestão e Orçamento

SPGO

  Tribunal de Contas do Estado

TCE

  Tribunal de Contas da União

TCU

OS Organizações Sociais ONU

  Organização das Nações Unidas

  Tecnologias da Informação e da Comunicação

TIC

  UK

  Reino Unido

  SUMÁRIO 1.

  24

  2.2 SERVIÇO PÚBLICO E PRINCÍPIOS NORTEADORES DO DIREITO ADMINISTRATIVO...................................................................................

  34

  34 2.1 FINALIDADES DO ESTADO...................................................................

  29 2 FUNDAMENTAđấO TEốRICA............................................................

  27 1.3 JUSTIFICATIVAS DO ESTUDO..............................................................

  27 1.2.2 Objetivos específicos...................................................................................

  27 1.2.1 Objetivo geral..............................................................................................

  25 1.2 OBJETIVOS GERAL E ESPECÍFICOS.....................................................

  1.1.10 Ausência de parcerias entre os órgãos da Administração Pública e órgãos como o Ministério Público (MP), Tribunal de Contas e Procuradorias.......

  24

  1.1.9 Falta de mecanismos ou instrumentos mais efetivos de apoio às leis de parcerias........................................................................................................

  23 1.1.8 Ineficiência do Estado na gestão do bem público.........................................

  INTRODUđấO..........................................................................................

  22 1.1.7 Incapacidade financeira do Estado na gestão do bem público.....................

  1.1.6 Os interesses atendidos pelas parcerias se voltam mais para os interesses do capital do que para as outras partes envolvidas.......................................

  21

  20 1.1.5 Problemas inerentes à estatização e a privatização.......................................

  1.1.4 O fato dos instrumentos legais para as Parcerias Público-Privadas serem ainda muito recentes.....................................................................................

  20

  1.1.3 Incompatibilidade ou falta de maior coordenação e cooperação entre os setores Público, Privado e Terceiro Setor.....................................................

  18

  1.1.2 Descumprimento dos princípios de Direito Público nas leis que regulamentam as parcerias de forma ampla..................................................

  17

  14 1.1.1 Formulação do problema de pesquisa...........................................................

  14 1.1 CONTEXTUALIZAđấO DO TEMA.......................................................

  36

  2.5 EFETIVIDADE E LEGITIMIDADE DAS PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS.................................................................................................

  55 2.6 A ACCOUNTABILITY NO SERVIÇO PÚBLICO......................................

  57

  2.7 SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL E AS PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS.................................................................................................

  61

  2.8 O PROBLEMA DA CORRUPđấO NA ADMINISTRAđấO PÚBLICA

  67 2.9 RESPONSABILIDADE SOCIAL GOVERNAMENTAL.........................

  69 2.10 AMBIENTE DE CIDADANIA EMANCIPATÓRIA.................................

  79 3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS.............................................

  76 3.1 CARACTERIZAđấO DA PESQUISA....................................................

  76 3.1.1 Instrumentos de coleta de dados..................................................................

  77 3.1.2 Segmentos consultados.................................................................................

  78 3.1.3 Dimensões, categorias de análise.................................................................

  79 3.1.4 Etapas da pesquisa........................................................................................

  81 3.1.5 Confiabilidade da pesquisa...........................................................................

  83 3.1.6 Limitações.....................................................................................................

  83 4 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS.....................................................

  85 4.1 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS......................................................

  85

  4.2 O CONTEXTO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO ESTADO BRASILEIRO.............................................................................

  94 4.2.1 A evolução histórica das Parcerias Público-Privadas..................................

  95

  4.2.2 Princípios constitucionais de Direito Administrativo e as Parcerias

  98 Público-Privadas..........................................................................................

  4.2.3 Concessão patrocinada................................................................................. 109

  4.2.4 Concessão administrativa............................................................................ 110

  4.2.5 A lei federal de Parcerias Público-Privada.................................................. 112

  4.2.6 Legislação de Parcerias Público-Privada nos estados brasileiros (MG, SP, GO, BA, CE, RS).........................................................................................

  114

  4.3.4 Legislação que vincula as parcerias de SC com as organizações do terceiro setor................................................................................................

  130

  4.3.5 A criação da SC Parcerias S/A..................................................................... 132 4.3.6 4.3.6 Principais elementos pesquisados, a partir da entrevista, referente ao Programa Catarinense de Parcerias .............................................................

  136

  4.4 DESCRIđấO, ANÁLISE E INTERPRETAđấO DOS DADOS E INFORMAđỏES..........................................................................................

  140

  4.4.1 Análise da fundamentação teórica segundo as categorias da pesquisa........................................................................................................ 140

  4.4.2 Análise do ordenamento jurídico segundo as categorias da pesquisa......................................................................................................... 142

  4.4.3 Análise modelos de Parcerias Público-Privadas federal e dos estados segundo as categorias da pesquisa................................................................

  143

  5 PROPOSTA DE MODELO DE GESTấO DE CO-PRODUđấO DE

BEM PÚBLICO NAS PARCERIAS PÚBLICO-

PRIVADAS................................................................................................ 146

  

6 CONSIDERAđỏES FINAIS.................................................................... 155

REFERÊNCIAS......................................................................................... 160 GLOSSÁRIO............................................................................................. 170 APÊNDICE ................................................................................................ 174 ANEXOS.................................................................................................... 179

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