UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA – UDESC CENTRO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO E SOCIOECÔNOMICAS – ESAG PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO - MESTRADO ACADÊMICO EM ADMINISTRAÇÃO

172 

Full text

(1)

UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA – UDESC

CENTRO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO E SOCIOECÔNOMICAS – ESAG PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO - MESTRADO ACADÊMICO EM ADMINISTRAÇÃO

DISSERTAÇÃO DE MESTRADO

AVALIAÇÃO DO RESULTADO DO

PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE

ALIMENTOS JUNTO ÀS

COOPERATIVAS DE AGRICULTORES

FAMILIARES DE SANTA CATARINA

MARIA LETICIA BARBOSA XAVIER

(2)

MARIA LETICIA BARBOSA XAVIER

AVALIAÇÃO DO RESULTADO DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS JUNTO ÀS COOPERATIVAS DE

AGRICULTORES FAMILIARES DE SANTA CATARINA

Dissertação apresentada ao mestrado acadêmico em Administração do Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas da Universidade do Estado de Santa Catarina como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre.

Orientadora: Professora Dra. Maria Carolina Martinez Andion.

(3)

X19a

Xavier, Maria Letícia Barbosa. Avaliação do resultado do Programa de Aquisição de Alimentos junto cooperativas de agricultores familiares de Santa Catarina / Maria Letícia Barbosa Xavier ; orientadora: Maria Carolina Martinez Andion. – Florianópolis, 2013. 172 f. : il ; 30 cm.

Incluem referências.

Dissertação (mestrado) – Universidade do Estado Santa Catarina, Centro de Ciências de Administração e

Socioeconômicas, Mestrado em Administração, Florianópolis, 2013.

1. Programa de Aquisição de Alimentos. 2. Cooperativas. 3. Agricultura Familiar. 4. Avaliação de Políticas Públicas. 5. Economia Social e Solidária. I. Andion, Maria Carolina Martinez.

(4)

MARIA LETICIA BARBOSA XAVIER

Avaliação do resultado do Programa de Aquisição de Alimentos junto às cooperativas de agricultores familiares de Santa Catarina

Dissertação apresentada ao mestrado acadêmico em Administração do Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas da

Universidade do Estado de Santa Catarina como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre.

Banca Examinadora

Orientadora: ____________________________________ Prof. Dra. Maria Carolina Martinez Andion Universidade do Estado de Santa Catarina

Membro: ____________________________________

Prof. Dra. Paula Chies Schommer

Universidade do Estado de Santa Catarina

Membro: ____________________________________

Prof. Dr. Fábio Luiz Búrigo

Universidade Federal de Santa Catarina

(5)
(6)

AGRADECIMENTOS

Agradeço inicialmente à Universidade do Estado de Santa Catarina e ao Programa de pós-graduação em administração do Centro de Ciências de Administração e Sócio-Econômicas;

À minha professora orientadora, Profª Drª Maria Carolina Martinez Andion;

Aos professores que contribuíram especialmente para o desenvolvimento desta pesquisa Prof. Dr. Marcello Beckert Zapellini, Prof. Dr. Valério Alecio Turnes, Prof. Dr. Leonardo Secchi, Prof. Eduardo Jara e ao Prof. Dr. Maurício Serafim;

Ao Jurandi Gurgel, delegado do MDA em Santa Catarina, pela disposição de atendimento e disponibilização de dados e contatos;

Às cooperativas e todos os gestores participantes do curso de gestão de cooperativas;

Aos facilitadores do curso de gestão de cooperativas, em especial ao Leandro Fernandez e à Larice Sttefen Peters;

À felicidade de fazer novos amigos no mestrado com quem pude compartilhar todas as muitas felicidades e tantas angústias e desilusões desses dois anos dentro e fora mestrado. Muito Obrigada, Mariana, Natasha, Ariane, Keliton, Paulo e Luiz.

Muito especialmente aos meus tios, sempre inspiradores, Celso e Claudia;

Aos meus pais Paula e Xavier e à minha irmã Maria Flavia, pelo estímulo, apoio e paciência:

Ao meu marido Silvio, pelo apoio e carinho;

(7)
(8)

RESUMO

XAVIER, Maria Leticia Barbosa. Programa de Aquisição de Alimentos: avaliação dos seus resultados junto às cooperativas de agricultores familiares de Santa Catarina. 2013. 172f. Dissertação (Mestrado em Administração)-Universidade do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, 2013.

(9)

geral, o PAA tem cumprido o seu objetivo de “incentivar a agricultura familiar, promovendo a sua inclusão econômica e social, com fomento à produção com sustentabilidade, ao processamento de alimentos e

industrialização e à geração de renda”. Os indicadores que se destacam

positivamente são o retorno financeiro às cooperativas e cooperados e a industrialização das cooperativas. Porém, a boa performance nesses indicadores não se apresenta de maneira isolada e mantém relação com outros resultados, tais como a capacidade de articulação em redes e o grau de participação dos membros. De fato, as cooperativas atendidas pelo PAA possuem resultados melhores em todas as quatro áreas avaliadas. Contudo, as evidências apontam a necessidade de melhorias em alguns resultados, sobretudo no que se refere à dependência dos recursos advindos do programa. Das 14 cooperativas pesquisadas, apenas quatro declaram não depender destes recursos para sua sobrevivência. Esse dado revela a importância do PAA estimular a autonomia e promover o desenvolvimento institucional das cooperativas atendidas, de modo a garantir a sua sustentabilidade no longo prazo. Nesse sentido, são apresentadas algumas recomendações, para as cooperativas e para os gestores da política pública, de modo a subsidiar futuras decisões e a ampliação dos resultados do programa.

(10)

RESUMEM

XAVIER, Maria Leticia Barbosa. Programa de Adquisición de Alimentos: evaluación de los resultados de las cooperativas de agricultores familiares de Santa Catarina. 2013. 172f. Tesis- Disertación (Master en Administración)-Universidad del Estado de Santa Catarina. Florianópolis, 2013.

(11)

objetivo de "fomentar la agricultura familiar, promoviendo su inclusión económica y social, para promover la producción con la sostenibilidad, el procesamiento de alimentos y la industrialización y la generación de ingresos". Los indicadores que se destacan son el retorno financiero positivo para las cooperativas y cooperativistas de las cooperativas y la industrialización. Sin embargo, un buen desempeño en estos indicadores no se presenta de forma aislada y mantiene relación con otros resultados como la capacidad conjunta de las redes y el grado de participación de los miembros. De hecho, las cooperativas atendidas por PAA tienen mejores resultados en todas las cuatro áreas evaluadas. Sin embargo, la evidencia apunta a la necesidad de mejorar algunos resultados, en particular en lo que respecta a la dependencia de los ingresos del programa. De las 14 cooperativas encuestadas sólo cuatro declaran que dependen de estos recursos para su supervivencia. Esto pone de manifiesto la importancia de fomentar la autonomía de PAA y promover el desarrollo institucional de las cooperativas con el fin de asegurar su sostenibilidad a largo plazo. En este sentido, presentamos algunas recomendaciones para las cooperativas y para los gestores de políticas públicas con el fin de apoyar las decisiones futuras y la expansión de los resultados del programa.

(12)

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – Mapa das localizações das cooperativas da amostra ... 80

Figura 2 – Matriz de confusão ... 126

Figura 3 – Árvore de decisão: participação no PAA ... 127

Figura 4 – Árvore de decisão: classificação no ranking ... 129

(13)

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Escolaridade do Presidente... 77

Gráfico 2 – Número de cooperados ... 77

Gráfico 3 – Número de funcionários por cooperativa ... 78

Gráfico 4 – Patrimônio Líquido ... 78

Gráfico 5 – Ano de Fundação... 79

Gráfico 6 – Tempo de atuação no PAA... 79

Gráfico 7 – Famílias agricultoras beneficiadas pelo PAA entre 2003 e 2011 nas 05 regiões do Brasil ... 81

Gráfico 8 – Escolaridade dos presidentes do grupo tratado ... 103

Gráfico 9 – Escolaridade dos presidentes do grupo controle ... 103

Gráfico 10 – Número de cooperados grupo tratado ... 107

(14)

LISTA DE QUADROS

(15)

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Faixa etária da população residente no campo em 2004 ... 58

Tabela 2 – Recursos investidos pelo governo federal no PAA de 2003 a 2011 ... 65

Tabela 3 – Ranking geral... 110

Tabela 4 – Ranking inclusão econômica ... 116

Tabela 5 – Ranking inclusão social ... 119

Tabela 6 – Ranking sustentabilidade ... 121

(16)

LISTA DE SIGLAS

ACI – Aliança Cooperativa Internacional

CIRIEC – Centre Internacional de Recherches el d´Información sur l´Economie Puqblique, Sociale et Coopérative

CONAB – Companhia Nacional de Abastecimento

DAP – Declaração de aptidão ao PRONAF

EMATER – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural

EPAGRI – Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa Catarina

ESAG – Escola Superior de Administração e Gerência

ESS – Economia Social e Solidária

GECAF – Gerência de Acompanhamento e Controle das Ações da Agricultura Familiar

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada

MAPA – Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento

MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário

MDS – Ministério do Desenvolvimento Social

MEC – Ministério da Educação

MF – Ministério da Fazenda

MPOG – Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão

(17)

OCB – Organização das Cooperativas Brasileiras

OCEMG – Organização das Cooperativas do Estado de Minas Gerais

OCESC – Organização das Cooperativas do Estado de Santa Catarina

OCESP – Organização das Cooperativas do Estado de São Paulo

PAA – Programa de Aquisição de Alimentos

PDI – Plano de Desenvolvimento Institucional

PIB – Produto Interno Bruto

PNAE – Programa Nacional de Alimentação Escolar

PRONAF – Programa nacional de fortalecimento da agricultura familiar

SENAES – Secretaria Nacional de Economia Solidária

SUPAF – Superintendência de Suporte à Agricultura Familiar

UDESC – Universidade do Estado de Santa Catarina

(18)

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ... 21

1.1 APRESENTAÇÃO DA PROBLEMÁTICA ... 22

1.2 OBJETIVOS ... 27

1.2.1 Objetivo geral ... 27

1.2.2 Objetivos específicos ... 27

1.3 JUSTIFICATIVA DA PESQUISA ... 28

1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO ... 33

2 EXPLORANDO O COOPERATIVISMO ... 35

2.1 BREVE HISTÓRICO DO COOPERATIVISMO ... 36

2.2 PANORAMA DO COOPERATIVISMO NO BRASIL... 43

2.3 DO COOPERATIVISMO TRADICIONAL AO NOVO COOPERATIVISMO ... 46

2.4 A ECONOMIA SOCIAL E SOLIDÁRIA COMO ABORDAGEM TEÓRICA PARA COMPREENDER O “NOVO COOPERATIVISMO” ... 52

2.5 O COOPERATIVISMO DE BASE NA AGRICULTURA FAMILIAR ... 57

3 AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS PÚBLICOS ... ... 61

3.1 CONCEITUANDO POLÍTICA PÚBLICA ... 61

3.2 POLÍTICA PÚBLICA NA PRÁTICA: OS CICLOS DA POLÍTICA ... 63

3.2.1 O ciclo de política pública do PAA ... 64

3.3 AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS E POLÍTICAS PÚBLICOS ... 67

4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 73

4.1 DELINEAMENTO DA PESQUISA ... 73

4.2 CONTEXTO DA PESQUISA: AS COOPERATIVAS DE AGRICULTORES FAMILIARES NO ESTADO DE SANTA CATARINA E O PAA ... 74

4.2.1 Cooperativismo da agricultura familiar em SC e caracterização da amostra pesquisada ... 76

4.2.2 Caracterização do PAA e dos seus objetivos ... 80

4.3 DESENHO DA METODOLOGIA ... 82

4.3.1 Coleta e análise dos dados ... 84

4.3.2 Limitações da pesquisa ... 88

(19)

5 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS DO PAA JUNTO ÀS

COOPERATIVAS CATARINENSES ... 99

5.1 ANÁLISE DE CONJUNTO: GRUPO TRATADO VERSUS GRUPO CONTROLE ... 99

5.1.1 Inclusão econômica ... 100

5.1.2 Inclusão social ... 102

5.1.3 Sustentabilidade ... 105

5.1.4 Industrialização ... 109

5.2 ANÁLISE COMPARATIVA; MELHORES E PIORES COOPERATIVAS SEGUNDO OS INDICADORES... 110

5.2.1 Ranking geral ... 110

5.2.2 Quanto à posição das cooperativas nos rankings de cada uma das áreas... 115

5.2.2.1 Inclusão econômica... 116

5.2.2.2 Inclusão social... 119

5.2.2.3 Sustentabilidade ... 121

5.2.2.4 Processamento e industrialização ... 123

5.3 ANÁLISE BASEADA NAS ÁRVORES DE DECISÃO ... 125

5.3.1 As cooperativas que acessam o PAA ... 126

5.3.2 As cooperativas melhores classificadas no ranking ... 128

5.3.3 As cooperativas com participação satisfatória ... 131

5.4 UM OLHAR PARA A MELHOR E A PIOR COLOCADA NO RANKING ... 133

5.4.1 A cooperativa melhor posicionada quanto aos indicadores ... ... 134

5.4.2 A cooperativa pior posicionada quanto os indicadores .... 136

6 CONSIDERAÇÕES E RECOMENDAÇÕES ... 139

6.1 CONCLUSÕES ... 140

6.2 RECOMENDAÇÕES ÀS COOPERATIVAS... 145

6.3 RECOMENDAÇÕES AOS GESTORES DO PAA ... 147

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 151

ANEXO A – Lista de cooperativas analisadas em ordem alfabética ... 159

ANEXO B – Estrutura do Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) ... 161

(20)
(21)

1 INTRODUÇÃO

O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) é uma política pública federal instituída pela Lei nº 10.696, no ano de 2003. O PAA vem sendo aplicado em inúmeras cooperativas de agricultores familiares catarinenses desde então. Esta dissertação tem como foco o desenvolvimento e aplicação de uma metodologia de avaliação de resultado ao Programa de Aquisição de Alimentos junto a 20 cooperativas beneficiadas pelo programa em Santa Catarina. O programa é coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), financiado com recursos deste e do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e gerido por um comitê de outros três Ministérios: da Fazenda (MF), do Planejamento (MPOG) e da Agricultura (MAPA) (BRASIL, 2003).

O Programa de Aquisição de Alimentos tem dois objetivos centrais: o primeiro está focado na garantia da segurança alimentar à população, especialmente àquela mais carente; o segundo está voltado ao fortalecimento da agricultura familiar. Na vertente da segurança alimentar, o programa caracteriza-se como uma das ações do Programa Fome Zero, com intuito de promover o acesso a alimentos às populações identificadas em situação de insegurança alimentar, caracterizada pela falta completa de alimentos ou pelo acesso a comida de baixa qualidade nutricional. Já no campo da Agricultura Familiar, o PAA pretende promover a inserção social e econômica dos empreendimentos rurais familiares, estimulando e destinando a produção destes para o provimento de alimentos às referidas populações, em situação de insegurança alimentar (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL, 2012).

(22)

seguida dos objetivos e da justificativa e finalizamos com a estruturação geral do trabalho.

1.1 APRESENTAÇÃO DA PROBLEMÁTICA

Segundo dados do IBGE coletados em 2006 para compor o último censo agropecuário brasileiro, a agricultura familiar representa 84,4% dos estabelecimentos agropecuários do país e envolve 74,4% das pessoas que exercem atividades agropecuárias, as quais fornecem 70% dos itens da cesta básica brasileira. Os empreendimentos da agricultura familiar são responsáveis pela colheita de 87% da produção nacional de mandioca, 70% do feijão, 46% do milho, 38% do café, 34% do arroz, 58% do leite, 59% do plantel de suínos, 50% do plantel de aves, 30% dos bovinos, e ainda 21% do trigo (IBGE, 2006).

Contudo, segundo o mesmo censo agropecuário, apenas 24,3% das áreas destinadas à agricultura e pecuária no Brasil são ocupadas por estes empreendimentos familiares, sendo o valor da receita anual dessas propriedades em média de R$ 13,6 mil, ou seja, a renda mensal média dos agricultores familiares brasileiros não supera os R$ 1.200 (um mil e duzentos reais).

A agricultura familiar caracteriza-se, portanto, como um modo típico de produção em pequenas propriedades rurais e com alto nível de produtividade. Deste modo, a agricultura familiar mostra-se como um modo de produção estratégico para sustentar o consumo interno de alimentos, além de garantir segurança alimentar (BROWN, 2013). Além de estratégico para o abastecimento e fornecimento de alimentos, também se pode concluir que o modo de produção familiar é um forte aliado no controle do êxodo rural, já que conta com um alto índice de ocupação de mão de obra, garantindo a fixação da população no campo (ANDRADE JÚNIOR, 2009).

(23)

Cientes da importância do setor, muitas políticas públicas vêm sendo desenvolvidas nesse campo, demonstrando o comprometimento e o reconhecimento governamental da importância da agricultura familiar, que passa a ser vista não apenas como uma categoria social, mas também produtiva (MULLER, 2007). São exemplos desses esforços nos últimos dez anos: o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF); o Seguro da Agricultura Familiar; o Programa de Garantia de Preços; o Programa de Agroindustrialização da Produção; o Programa de Turismo e Agricultura Familiar; o Programa do Biodisel; a Política de Plantas Medicinais e Fitoterápicas; o Programa Nacional de Alimentação Escolar, além do programa objeto do estudo em tela, o Programa de Aquisição de Alimentos (CORRÊA, 2008).

Presidente do Earth Policy Institute, Brown (2013) autor do livro “Planeta Cheio, Pratos Vazios” afirmou que os alimentos são o novo petróleo, e a terra, o novo ouro. Brown (2013) afirma ainda que o mundo será regido por uma nova geopolítica, a da capacidade de produção de alimentos, haja vista o aumento em mais de 100% do preço dos alimentos na última década. O mundo, segundo ele, transita de uma era de abundância para uma de escassez de comida, esta última caracterizada pela falta de alimentos e pela propagação da fome pelo planeta.

Para Brown (2013) além do aumento significativo da população, também a conversão de alimentos em combustível aumentam a demanda pela produção de alimentos. Por outro lado, salienta o autor, a extrema erosão do solo, a escassez hídrica e temperaturas cada vez mais altas, fazem com que seja cada vez mais difícil expandir a produção, havendo assim uma diminuição significativa e constante da oferta. Assim, torna-se se torna necessária e pública a preocupação com a segurança alimentar e com a produção de alimentos no mundo.

(24)

A agricultura familiar gera oportunidade de emprego, renda e melhores condições de vida no meio rural, e por isso pode ter um papel central no fomento a estilos de desenvolvimento mais sustentáveis. Contudo, para que isso se realize é preciso que a agricultura familiar possa se manter e desenvolver através de um feixe de políticas públicas que possibilite o acesso aos créditos, à tecnologia, à educação e aos mercados. Ou seja, que se aplique o tratamento desigual aos desiguais, para que o pequeno não fique exposto aos apetites do mercado (SACHS, 2007).

Nesse cenário, torna-se fundamental, portanto, que as nações considerem a produção de alimentos de maneira estratégica. A situação do Estado brasileiro não é diferente, sendo imprescindível o desenvolvimento de ações para fortalecimento do setor agrícola, com subsídios, financiamento da produção, comercialização, entre outros. Particularmente, no caso do Brasil torna-se estratégico o papel da agricultura familiar, pois como citado anteriormente, é ela a responsável pela produção de 70% dos alimentos consumidos no país e pela ocupação e sustento de aproximadamente 75% de sua mão de obra agrícola (IBGE, 2006).

Andrade Júnior (2009) revela que os maiores desafios dos agricultores familiares são a dificuldade na comercialização dos produtos, a distância entre os produtores e as famílias agricultoras do meio rural, e o mercado consumidor composto, sobretudo, pelas famílias urbanas. O produto do campo tradicionalmente chega às famílias urbanas depois de passar por muitos intermediários, como atravessadores, atacadistas e varejistas, criando uma distância enorme entre quem produz e quem consome os produtos. Com o intuito de diminuir essa distância entre produtores e consumidores e de eliminar os intermediários entre a terra e a mesa do consumidor, os agricultores familiares têm optado por se organizar em cooperativas e associações (ANDRADE JÚNIOR, 2009). Com as cooperativas, pretende-se que o produtor rural consiga diminuir as etapas entre a produção e o consumo, proporcionando maior retorno da propriedade às famílias que vivem delas (ANDRADE JÚNIOR, 2009).

Estas cooperativas que congregam os agricultores familiares são

as que se filiam ao que se convenciona chamar de “Novo

Cooperativismo”. O novo cooperativismo, segundo Jesus e Tiriba

(25)

de alternativas de renda e a melhoria das condições de vida no meio rural. Este conceito será mais detalhadamente explorado na fundamentação teórica deste trabalho.

O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) emerge neste contexto. Segundo dados do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), o PAA, além de outros objetivos, tem o intuito de promover a superação dos desafios de comercialização e logística dos pequenos agricultores e cooperativas. O PAA pretende que os próprios agricultores, por meio de suas cooperativas e associações, sejam os fornecedores dos alimentos que serão consumidos pelos habitantes de sua região. Desta forma eles poderiam ser os responsáveis pela entrega periódica de alimentos nos equipamentos públicos como hospitais, asilos, instituições de acolhida e restaurantes comunitários. O PAA, de fato, pretende incentivar a compra pública direta, sem licitação, dos alimentos produzidos pelos agricultores familiares através das prefeituras municipais (MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL, 2012).

O PAA é uma política pública federal implantada a partir de 2003 em todo o território nacional para fortalecimento de agricultores familiares, acampados e assentados da reforma agrária, assim como dos pescadores artesanais, quilombolas, indígenas, agroextrativistas e também os produtores rurais atingidos por barragens.

Ao longo dos dez primeiro anos de operação do PAA alguns estudos foram realizados com intuito de analisar distintos aspectos do Programa. Exemplos deles são a dissertação de Corrêa (2008), que comparou a percepção e recepção do PAA dos produtores rurais do Rio Grande do Sul e Rio Grande do Norte; a dissertação de Andrade Júnior (2009) que avalia a criação do PAA na COARPA em Mafra; também se pode citar Guerra (2010), que de forma mais crítica questiona o caráter emancipatório ou apenas assistencialista da política; além de Muller (2007) que analisa a própria concepção e construção do Programa. Esses estudos serão de grande valia para a construção desta dissertação, porém nenhum deles concentra-se na análise dos resultados do programa como faz esse trabalho, especialmente focando nas cooperativas de agricultores familiares.

(26)

comercialização, o programa, segundo o governo federal (BRASIL, 2012), pretende promover a segurança alimentar da população mais carente, incentivando a produção e criando novos canais para que o alimento chegue às populações mais vulneráveis.

Todavia, para afirmar que o PAA tem de fato atingido os objetivos visados, faz-se necessário avaliar seus resultados. Como salientado, são muitas as políticas e programas públicos que preveem atenção especial ao fomento e ao desenvolvimento da agricultura familiar de diferentes formas: com incentivos à produção, industrialização, crédito e capacitação. Todavia diante desses muitos esforços governamentais, é importante verificar sua efetividade e capacidade de auferir os resultados pretendidos As mudanças necessárias e pretendidas estão ocorrendo? Os recursos públicos estão sendo bem empregados?

A infinidade de demandas sociais e a tradicional escassez de recursos e orçamentárias impõem um desafio aos administradores públicos: manter em funcionamento os seus programas sociais mais promissores. Como afirmam Worthen, Sanders e Fitzpatrick, (2004, p. 34):

Cada vez mais, os legisladores e os administradores dos programas têm de fazer opções difíceis, sendo obrigados a cancelar alguns programas ou parte deles para dispor de fundos suficientes para lançar ou dar continuidade a outros.

(27)

É no sentido de responder a essa problemática que essa dissertação será desenvolvida, focalizando o PAA, sobretudo, nos seus resultados junto às cooperativas catarinenses que aderiram ao programa. Por meio da análise da implantação do PAA junto às cooperativas catarinenses de agricultores durante os anos de 2003 a 2013, pretende-se conhecer, analisar e avaliar os resultados obtidos, cotejando com as metas previstas para o PAA, de forma a fornecer subsídios para seu desenvolvimento, ampliação e continuidade. Por meio do desvelamento dos resultados obtidos, busca-se também avaliar se a participação no PAA produz os resultados previstos na lei que o instituiu. Desta forma tem-se como pergunta de pesquisa quais os resultados do Programa de Aquisição de Alimentos junto às cooperativas de agricultores familiares de Santa Catarina? Mais especificamente busca-se avaliar se a participação no PAA possibilita o desenvolvimento de indicadores econômicos, sociais e ambientais nas cooperativas que aderiram ao programa.

A partir dessas respostas almejam-se melhorias incrementais no PAA com intuito de que seus objetivos, explícitos na lei fundadora sejam alcançados e públicos recursos públicos investidos tenham o retorno esperado.

1.2 OBJETIVOS

1.2.1 Objetivo geral

Avaliar o resultado do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) do governo federal junto às cooperativas de agricultores familiares em Santa Catarina.

1.2.2 Objetivos específicos

 Caracterizar o fenômeno do cooperativismo de base na agricultura familiar, no quadro do “Novo Cooperativismo” e da Economia Social e Solidária e explorar a questão da avaliação de programas e políticas públicas, e especialmente o PAA e sua trajetória, gerando subsídios para avaliar os resultados desse programa.

(28)

 Construir um modelo de avaliação de resultados do programa, tendo por base os objetivos explicitados no inciso I, do art. 19 da Lei nº. 10.696/2003, que instituiu o PAA e dá providências.

 Identificar uma amostra de cooperativas de agricultores familiares de Santa Catarina que aderiram ao programa e construir um perfil geral desse grupo;

 Avaliar os resultados do PAA junto a este grupo de cooperativas de agricultores familiares, tendo por base o modelo de avaliação desenvolvido;

 Elaborar considerações e recomendações indicando os avanços e limites do PAA, que possam contribuir para a tomada de decisão dos gestores do programa e das cooperativas em relação ao programa, visando a ampliação da sua eficácia.

1.3 JUSTIFICATIVA DA PESQUISA

No estado de bem estar social, por meio do qual pretende-se construir uma sociedade justa e solidária, conforme afirmado na Constituição Brasileira, existe uma infinidade de demandas sociais latentes que não são atendidas, seja por restrições orçamentárias, falta de vontade política ou carência de projetos eficazes que possam constituir-se em políticas públicas voltadas a assegurar melhores condições de vida à população. Conforme advertem Worthen, Sandrs e Fitzpatrick (2004, p. 34):

Cada vez mais, os legisladores e os administradores dos programas têm de fazer opções difíceis, sendo obrigados a cancelar alguns programas ou parte deles para dispor de fundos suficientes para lançar ou dar continuidade a outros.

(29)

A escolha do PAA se justifica, pois consiste em uma das principais políticas públicas desenvolvidas com foco na comercialização e distribuição facilitada dos produtos dos agricultores familiares. O programa está em funcionamento desde o ano de 2003, tendo completado dez anos, e neste período beneficiou mais de meio milhão de famílias agricultoras com a compra de seus produtos, especialmente por meio das prefeituras municipais. Em termos de investimentos o programa investiu mais de um bilhão de reais nos municípios atingidos, segundo dados do MDA do ano de 2013. O tempo de implantação, o montante de recursos investidos e grande número de beneficiários demonstram a relevância do programa e de sua avaliação.

Neste sentido, torna-se premente questionar a viabilidade do programa e apontar os avanços e limites nesses dez anos de atuação. Porém, para que sejam produzidas respostas efetivas à sociedade sobre os benefícios diretos e difusos desta política, faz-se necessário uma avaliação criteriosa. A avaliação, além de servir de base para a tomada de decisão tanto dos governos como dos beneficiários, é um meio de promover uma prestação de contas à sociedade (SECCHI, 2010).

O período decorrido entre a implantação do projeto e a avaliação proposta neste trabalho é um fator relevante a justificar o presente estudo, uma vez que, como afirmam Pressman e Widalsky (1973), as políticas públicas não devem ser avaliadas prematuramente, ou seja, antes que completem dez anos de funcionamento. Só depois de transcorrido todo esse período, defendem os mesmos autores, é que os programas governamentais superaram seus entraves iniciais e os efeitos que permanecem no longo prazo começam a se revelar.

Por outro lado, os resultados do estudo pretendem responder não apenas a uma demanda do poder público. Com as conclusões da pesquisa busca-se também gerar e disponibilizar informações úteis às próprias cooperativas que aderiram ao PAA. Tais informações podem ajudá-las a conhecer mais o programa, seus alcances e limites e embasar suas decisões a respeito de continuar, modificar ou desistir da participação no Programa.

(30)

Programa. Neste curso, a pesquisadora atuou como consultora, acompanhando e apoiando algumas das cooperativas participantes na criação e implantação de seus planos de desenvolvimento institucionais.

Entre as cooperativas que participaram do curso de formação a maioria (15 das 26 participantes do curso), operava o PAA. Constatou-se, contudo, que a busca pelo acesso à política não era pautada por avaliações formais, como aquelas previstas por Worthen, Sanders e Fitzpatrick (2004), mas apenas por análises informais de sucesso, sem preocupação com requisitos e contrapartidas que esta política exige. Tampouco haviam sido levantados pelos gestores quaisquer malefícios em relação à adesão ao PAA.

Desse modo, em termos práticos essa pesquisa se justifica por motivos estratégicos em termos de gestão pública de um programa governamental relevante, mas também pela possibilidade de instrumentalizar e melhorar as decisões das cooperativas que aderem ao o programa. Cooperativas e órgãos governamentais terão à sua disposição, a partir da pesquisa, dados quantitativos e qualitativos sobre o PAA no estado de Santa Catarina, o que implica uma ampliação da accountability e das possibilidades de diálogo entre os tomadores de decisão e os diferentes interessados no programa.

No âmbito científico e acadêmico, o presente trabalho, se justifica no tratamento de temas ainda pouco explorados no Brasil, como é o caso dos conceitos de Economia Social, Economia Solidária e do Novo Cooperativismo. Além disso, o trabalho vem somar-se ao leque de estudos que permitem a construção e o teste de metodologias de avaliação das políticas públicas, relacionando o debate entre autores estrangeiros e nacionais sobre o tema e criando modelos e métodos capazes de serem replicados em futuros estudos e análises.

O quadro abaixo sintetiza a pesquisa bibliométrica realizada pela autora nas bases de dados de publicação de trabalhos científicos (EBSCO, CAPES, Scielo e banco de Teses e Dissertações). Como se observará abaixo, alguns trabalhos já foram elaborados descrevendo o PAA e buscando avaliá-lo. Contudo, à exceção do trabalho de Andrade Júnior (2009) e de Guerra (2010) que analisam respectivamente o caso de uma cooperativa atendida pelo PAA e o programa no contexto do Programa Fome Zero, os demais tem seu foco deslocado do eixo da economia social e solidária e, portanto, não abordam os resultados junto às cooperativas.

(31)

CORRÊA, 2008; ANDRADE JÚNIOR, 2009) não permitindo generalizações mais amplas, ou uma análise de conjunto. Outro ponto importante é que os estudos foram realizados antes do programa completar dez anos, o que também influencia em termos de resultado de avaliação.

Quadro 1 – Produções científicas sobre o Programa de Aquisição de Alimentos

Identificação da publicação Temas abordados

Tít ul o A ut or /A no Tipo Ec onom ia S oc ia l e S ol idá ri a C oope ra tivi sm o A gr ic ul tur a Fa m ili ar P ol íti ca s P úbl icas A va lia çã o D ados Q ua nt ita tivos A construção de políticas públicas para a

agricultura familiar: o caso

do PAA

Ana Luíza Muller

2007

Dissertação x x x

Avaliação do programa de aquisição de alimentos da agricultura familiar Guilherme Delgado; Junia Conceição e Jader Oliveira 2005 Artigo

institucional x x

O programa de aquisição de alimentos no âmbito do programa fome zero: Janaína da Silva Guerra 2010

(32)

emancipação ou compensação?

O acesso da agricultura familiar brasileiras às políticas públicas: a evolução do PAA Gustavo Viegas 2011

Artigo x x

O PAA da agricultura familiar: antecedentes, concepção e composição geral do programa Lauro Mattei 2010

Artigo x x

PAA: uma comparação entre dois estados do Brasil Felipe Cyntrão Medeiros Corrêa 2008

Dissertação x x

O PAA da agricultura familiar: o caso

da cooperativa regional de pequenos produtores de Mafra (COARPA) Remy Corrêa de Andrade Júnior 2009

Dissertação x x x x

PAA: segurança alimentar e inclusão social no campo? Silvana Bragatto 2010

Tese x x x

(33)

Diante disso, o método eleito para ser utilizado neste estudo é o quantitativo, com intuito de produzir dados relevantes e fidedignos, capazes de embasar e justificar decisões de governos e cooperativas em manter, reestruturar ou abandonar a política. Ademais da análise quantitativa, a partir dos resultados do ranking elaborado, naquelas cooperativas que obtiveram o melhor e o pior desempenho as análises serão complementadas com informações adicionais, contidas nos Planos de Desenvolvimento Institucionais (PDI), de modo a levantar alguns dos fatores mais subjetivos, como os históricos, políticos e culturais, as interações territoriais das cooperativas que corroboram para o desenvolvimento da cooperativa atendida pelo programa.

1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO

Esta dissertação está estruturada em seis capítulos. O primeiro capítulo introdutório com a apresentação da problemática, dos objetivos e da justificativa da pesquisa.

Os capítulos 2 e 3 apresentam a fundamentação teórica que embasou a construção do modelo de avaliação proposto neste trabalho. Essa fundamentação teórica se estrutura em torno de dois debates centrais: o primeiro refere-se à caracterização e delimitação do Novo Cooperativismo, no contexto da Economia Social e Solidária e busca em particular caracterizar os empreendimentos cooperativos ligados à agricultura familiar e os desafios para o seu desenvolvimento institucional. O segundo debate refere-se ao campo das políticas públicas e, mais especificamente, ao tema da avaliação de políticas e programas sociais e aos diferentes modelos e métodos para efetivar essa avaliação.

No capítulo quatro são apresentados os procedimentos metodológicos, a definição das estratégias de pesquisa utilizadas, assim como o desenho da pesquisa e suas etapas; a descrição do contexto da pesquisa; a apresentação do modelo de avaliação; suas variáveis e indicadores.

(34)
(35)

2 EXPLORANDO O COOPERATIVISMO

Cooperar significa trabalhar em conjunto. Indica a atuação coletiva de indivíduos a fim de partilhar o trabalho necessário para a produção da vida social, sendo a cooperação o fundamento das relações econômico-sociais (JESUS; TIRIBA, 2009). A cooperação entre os seres humanos pode ser observada desde o período neolítico como uma forma de garantia da sobrevivência, por meio de ações intencionais orientadas para um objetivo. Objetivo comum este que inicialmente se traduzia na obtenção de alimentos (BÚRIGO, 2007; JESUS; TIRIBA, 2009).

A cooperação coloca-se como o outro lado da competição:

Ao contrário da competição em que um trabalhador ou um grupo de trabalhadores tenta maximizar suas vantagens em detrimento dos demais, a cooperação pressupõe coordenação dos objetivos coletivos para se atingirem objetivos comuns (JESUS; TIRIBA, 2009, p. 81).

Segundo Namorado (2009), Jesus e Tiriba (2009) e Búrigo (2007), as ações humanas de forma cooperativa baseiam-se no princípio de que o aumento da capacidade de produção não é apenas a soma dos esforços individuais de cada um, mas sim decorre do efeito de uma força produtiva nova, construída da força social coletiva. Uma das formas na qual essa nova força social coletiva se expressa é o cooperativismo.

O cooperativismo é uma realidade global e pode ser caracterizado como um movimento ou um setor. Como movimento o cooperativismo vem carregado de ideologias e com valores éticos e políticos imbricados em seu conceito (JESUS; TIRIBA, 2009; NAMORADO, 2009). Nesse sentido de movimento, o cooperativismo é, portanto, o conjunto de cooperativas existentes ligadas entre si por uma doutrina cooperativista, que compartilham uma mesma história e ainda comungam de uma mesma reflexão teórica sobre a realidade.

(36)

Aliança Cooperativa Internacional (ACI), no mundo são mais de 800 milhões de cooperados, responsáveis por 100 milhões de postos de trabalho.

Para entender a composição do cooperativismo hoje, como afirma Cançado (2007) é importante resgatar a sua trajetória, analisando as diferentes transformações que o movimento e o setor cooperativista sofre ao longo do tempo e que influencia na sua configuração atual. É isso que buscamos fazer nesse capítulo, estabelecendo os contornos do conceito para entender melhor o fenômeno analisado nesta dissertação: o cooperativismo com base na agricultura familiar.

2.1 BREVE HISTÓRICO DO COOPERATIVISMO

Segundo Cançado (2007) o cooperativismo tem suas origens no século XIX, no contexto da Revolução Industrial. Nesse momento, o fenômeno é marcado pela luta contra a exclusão social e pela melhora das condições de vida e de trabalho (CANÇADO, 2007; CIRIEC, 2012; SANTOS 2012). Desde a constituição do movimento cooperativista, segundo os autores, ele se fundamenta na busca da superação das precárias condições de vida. Surge como uma forma alternativa de organização das relações capital e trabalho, tendo por foco a propriedade coletiva e a democratização das relações de trabalho.

A primeira forma cooperativa experimentada teve origem nos esforços da comunidade de Rochdale, um bairro periférico de Manchester, na Inglaterra, no ano de 1844, com a criação de uma cooperativa de consumo. Nesta primeira experiência o contexto de exploração do trabalho e a luta por melhores condições são elementos de resposta para reação daquela população (CIRIEC, 2012; SANTOS, 2012). Como relatam os autores, os membros da cooperativa de consumo de Rochdale não desejavam apenas preços mais acessíveis aos alimentos, mas também lutavam por melhores condições de educação, moradia e o trabalho, ou seja, não queriam apenas uma cooperativa, uma instituição que os resguardassem apenas economicamente, mas sim, pretendiam uma comunidade fortalecida, instruída e capaz de gerar sua autossuficiência (MAURER JÚNIOR, 1966; BOCAYUVA, 2003; SCHNEIDER, 1999; CANÇADO, 2007).

(37)

também cooperativas de crédito na Alemanha, ainda que estas tivessem origens menos populares. Elas eram empreendimentos de pessoas já estabelecidas socialmente e que pretendiam ampliar benefícios aos seus familiares e companheiros de trabalho (CANÇADO, 2007; SCHNEIDER, 1999).

Em termos ideológicos, as primeiras experiências cooperativistas, segundo o relatório do CIRIEC (2012) e os estudos de Santos (2012) tiveram fortes influências socialistas, dentre as quais, se destacam as ideias de Robert Owen (afirma-se que 6 dos 28 trabalhadores fundadores da cooperativa de Rochdale tinham sido seguidores de Owen). Também houve influência dos ideais do socialismo utópico, do socialismo cristão e do liberalismo. Mais adiante Marx também se dedicou a estudar o fenômeno e após a expansão das atividades cooperativistas também os pensadores liberais neoclássicos como Stuart Mill e Walras passaram a analisar e influenciar o setor.

Percebe-se que o cooperativismo se desenvolve em termos teóricos e práticos e ganha relevância na produção de resultados econômicos na Europa. Quando saltava aos olhos a pujança econômica do setor, seus ideais e práticas chegam ao Brasil, com a primeira experiência sendo baseada em uma cooperativa de crédito alemã. A tradição cooperativista aportou no Brasil junto com os imigrantes europeus aqui estabelecidos a partir do século XX (SINGER, 2003; CANÇADO, 2007). Desta forma Namorado (2009) afirma que não se pode entender o cooperativismo como um movimento exclusivamente operário, em todos os casos e desde seu início, muito menos, poder-se-ia afirmar que ele assim foi mantido.

As cooperativas ganham espaço, ao passo em que crescem seus resultados e o que antes eram organizações completamente autônomas e independentes ganham o reconhecimento estatal e internacional como se comprova com a fundação da Aliança Cooperativa Internacional (ACI), em 1895, e, posteriormente, com o avanço das legislações nacionais regulamentadoras do tema (Quadro 03), assim como com o surgimento de organizações intermediárias e representativas do setor em vários países.

(38)

competir em âmbito internacional. Grandes conglomerados cooperativos se formam no contexto global.

Este cenário vai levando a um distanciamento entre as grandes e pequenas cooperativas. Tratando deste aspecto, Búrigo (2007, p. 29)

destaca, “[...] de um lado ficam os grupos que veem as cooperativas

como um espaço de desenvolvimento de empreendimentos comerciais dentro dos pressupostos da sociedade capitalista”. De outro lado, segundo o autor, destaca-se “outro grupo que luta que luta pelo resgate dos princípios cooperativistas, capaz e promover as mudanças necessárias nas comunidades, com real potencial transformador da sociedade”.

Para Namorado (2009) no cooperativismo existe uma marca genética do movimento operário, de luta contra a exclusão social e melhores condições de trabalho, porém a afirmativa de que as cooperativas foram utilizadas apenas ou predominantemente para este fim ou por esta classe social é um erro.

Da mesma forma Cançado (2007) colabora com este entendimento. Para ele, com o crescimento e expansão das atividades cooperativas ocorre o abando da prática de autogestão, pois se antes exclusivamente os cooperados assumiam todas as atividades do empreendimento, desde a produção até a gestão, o que era uma característica marcante nas primeiras cooperativas, passa-se nas cooperativas maiores a precisar da contratação de funcionários. Além disso, este crescimento, como apontam Singer (2003) e França Filho (2002), começa a exigir contornos e estratégias competitivas com intuito de sobreviver e concorrer com o mercado capitalista tradicional.

Laville (2009) contesta veementemente, que a ausência de autogestão seja vista como característica que desabone algumas das experiências cooperativistas. Segundo o autor, as experiências cooperativistas são variadas, e o emprego de mão de obra assalariada, não implica, por si só em não cumprimento do princípio de democracia na gestão destes empreendimentos. Esta utilização de mão de obra pode, pelo contrário, indicar uma maior profissionalização da gestão e maior independência dos empreendimentos, pois através desse emprego a cooperativa pode conquistar ainda com mais vigor os seus objetivos, sociais, políticos e econômicos, através do fomento à educação, da participação comunitária e ainda aumentando o retorno financeiro aos cooperados.

(39)

capitalista. O que caracteriza as experiências associativas e cooperativas é a mudança incremental, complementar ao modelo capitalista. Isso significa, primordialmente, mudanças nas condições de vida dos atores envolvidos, além de difusão de valores e formas de organizações bem sucedidas que operam com princípios e formas organizativas não capitalistas.

Em meio a este debate entre autogestão e profissionalização das cooperativas e entre revolução e ações incrementais de mudança em relação ao capitalismo surge a ACI:

A constituição da ACI foi realizada em meio a um intenso debate entre duas correntes. Ambas acreditavam na transformação da sociedade através do cooperativismo, porém com diferenças de percepção de como se daria essa mudança. A primeira corrente, representando o cooperativismo de produção industrial e o cooperativismo agrícola defendia a transformação da sociedade se daria através das cooperativas e da abolição do trabalho assalariado, com os trabalhadores participando dos excedentes. A outra corrente liderada pelas cooperativas de consumo acreditava que as cooperativas de consumo iriam expandir-se e assumir progressivamente os setores produtivos industriais e agrícolas, com empresas sob seu controle, porém esta corrente defende a utilização do trabalho assalariado e a não participação dos trabalhadores nos excedentes (CANÇADO, 2007, p. 43).

A diferença entre as duas visões é significativa, sobretudo no que concerne os conceitos e práticas de auto ou heterogestão1 resume, Cançado (2007). Entretanto, anos mais tarde as cooperativas industriais e agrícolas - que resistiam ao crescimento, às mudanças incrementais e à heterogestão - acabaram por aderir à ACI.

Esta adesão das cooperativas de certa forma respondeu ao impasse e deu origem a uma visão mais ampla do cooperativismo. Tal visão se expressa no conceito europeu mais abrangente de Economia

(40)

Social em que figuram as cooperativas: “organizations of people who conduct an activity with the main purpose of meeting the needs of people rather than remunerating capitalist insvestors.” (CIRIEC, 2012, p.17)

Essa breve análise da trajetória do cooperativismo no mundo permite constatar que os princípios e o próprio conceito de cooperativismo vai sofrendo alterações ao longo do tempo (CANÇADO, 2007). Essas alterações são sintetizadas no Quadro 2.

Quadro 2 – Principais Modificações nos princípios cooperativistas desde o estatuto pioneiro de Rochdale

Princípios Cooperativistas Estatuto de 1844

(Rochdale)

Congressos da Aliança Cooperativa Internacional 1937 Paris 1966 Viena 1995 Manches-ter 1. Adesão livre a) Princípios

essenciais de fidelidade aos

pioneiros: 1. Adesão Aberta

1. Adesão livre (inclusive neutralidade política, religiosa,

racial e social)

1. Adesão livre e voluntária

2. Gestão

Democrática 2. Controle ou gestão democrática

2. Gestão

Democrática Democrá-2. Gestão tica

3. Retorno

Pro-rata das operações Pro-rata das 3. Retorno obrigações 3. Distribuição das sobras: a) ao desenvolvimento da cooperativa b) aos serviços

comuns c) aos associados

pro-rata das operações 3. Participa-ção Econômi- ca dos Sócios

4. Juro limitado

(41)

Investido Capital b) Métodos essenciais de

ação e organização:

capital social mia e

Indepen-dência

5. Vendas a

dinheiro vendas à vista 5.Compras e de um fundo para 5. Constituição a educação dos associados e do público em geral

5. Educação, Formação

e

Informa-ção

6. Educação dos

membros 6. Promoção da educação cooperação entre 6. Ativa as cooperativas em âmbito local,

nacional e internacional

6. Interco-operação

7.Cooperativiza-ção Global

7. Neutralidade política e

religiosa

7. Preocupa-ção com a comunida

de Fonte: Cançado (2007, p. 45).

Para Cançado (2007) e Schneider (1999) a partir das alterações feitas nos princípios cooperativistas no Congresso da ACI de 1995 as cooperativas passam a ser autônomas, independentes e responsáveis solidárias no desenvolvimento da comunidade em que estão inseridas. Desse modo, às dimensões econômicas e social acrescentou-se a dimensão política como uma preocupação no discurso cooperativista. Esta responsabilidade pelo desenvolvimento comunitário torna as cooperativas agentes ativas na mudança da realidade social em que estão inseridas, gerando assim um fortalecimento político dos empreendimentos (CANÇADO, 2007).

(42)

econômico esteve em perfeita harmonia com o Estado de bem estar social em que o próprio Estado dominou as cenas econômicas e sociais.

Contudo, segundo os especialistas que elaboraram o relatório, após esse período e com a crise Fordista2, as associações, fundações, mútuas e cooperativas reapareceram com o objetivo também de dar respostas aos graves problemas causados pela crise. A preocupação com a comunidade, explícita na última reforma dos princípios cooperativos traz, segundo Cançado (2007) e CIRIEC (2012), o conceito de desenvolvimento sustentável da comunidade como inerente às práticas cooperativistas. Esta relação com a comunidade se faz central, pois por ser uma cooperativa de pessoas e não de capital, pode-se definir com clareza qual o território, o espaço geográfico que ocupam estas pessoas. Deste modo, a relação entre o funcionamento interno do empreendimento e a relação com o seu entorno passam a ser elementos considerados impactantes no desenvolvimento da cooperativa.

Portanto, considera-se na definição de cooperativa adotado neste trabalho essas transformações ocorridas ao longo do tempo no conceito e nos princípios do cooperativismo, entendendo o fenômeno nas suas múltiplas dimensões econômica, social e política. Mais especificamente, adotamos neste trabalho a definição de cooperativa da ACI descrita como:

Uma cooperativa é uma associação autônoma de pessoas unidas voluntariamente para prosseguirem as suas necessidades e aspirações comuns, quer econômicas, quer sociais, quer culturais, através de uma empresa comum e democraticamente controlada (ALIANÇA COOPERATIVA INTERNACIONAL, 2012, p. 1).

Diante desse breve histórico, conceituação e delimitação do conceito, apresentamos a seguir um panorama do cooperativismo no Brasil, para finalizar o capítulo explorando mais detalhadamente o grupo

(43)

de cooperativas aqui analisadas que compõe o que chamamos de “Novo Cooperativismo”.

2.2 PANORAMA DO COOPERATIVISMO NO BRASIL

No Brasil as cooperativas agropecuárias vinculadas à Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) compõem o grupo mais expressivo do setor, voltado, grande parte, para a produção em larga escala com foco, sobretudo, no mercado internacional. Segundo Cançado (2007) muitas destas cooperativas alcançaram grandes dimensões e utilizam amplamente a mão de obra assalariada. As grandes cooperativas agropecuárias brasileiras são responsáveis atualmente pela exportação de commodities como a soja, o café, o trigo e o leite, que possuem os preços avalizados e fixados pelo mercado internacional e ainda são responsáveis pelo superávit na balança comercial do Brasil e por uma parte expressiva do Produto Interno Bruto (PIB) nacional.

Segundo dados da OCB no Brasil existem 6.643 cooperativas legalmente registradas e vinculadas a esta organização. Estas cooperativas são responsáveis por mais de 6% do PIB oriundo das diversas atividades por elas desenvolvidas: fabricação, comercialização e prestação de serviços. As cooperativas filiadas à OCB estão distribuídas por todos os estados da federação, com destaque para São Paulo, onde se encontram 911 cooperativas em funcionamento, o que corresponde a 13,7%, do total e Minas Gerais onde funcionam 772 cooperativas, 11,6% do total brasileiro. Santa Catarina aparece na 6ª colocação no ranking nacional quanto ao número de cooperativas instaladas em seu território. O estado possui 262 cooperativas, vindo após os estados de São Paulo, Minas Gerais, do Rio Grande do Sul, da Bahia e do Rio de Janeiro (ORGANIZAÇÃO DAS COOPERATIVAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 2011).

Segundo o relatório anual da Organização de Cooperativas de Minas Gerais (OCEMG) de 2011, o ramo de atividade que possuía, em 2010, o maior número de cooperativas no Brasil era o agropecuário. Somado às cooperativas de crédito, trabalho e transporte, representavam 70% do total de cooperativas brasileiras filiadas, uma soma de mais de 4.500 cooperativas.

(44)

2011). Em Santa Catarina, os principais ramos são também os de crédito, agropecuário, saúde, seguido pelo de infraestrutura (ORGANIZAÇÃO DAS COOPERATIVAS DO ESTADO DE SASNTA CATARINA, 2012). Conforme atestam os dados apresentados pela OCEMG em 2011 e concluem os estudos de Cançado (2007) e Singer (2003) as cooperativas agropecuárias, de crédito e saúde são que mais empregam mão de obra assalariada no país, atuando sob um modelo de heterogestão.

Contudo os dados revelam também que o número de associados nas cooperativas vinculadas à OCB ultrapassa a soma dos nove milhões de pessoas (ORGANIZAÇÃO DAS COOPERATIVAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS, 2011). Entre aquelas cooperativas que no último relatório mais possuíam associados estavam também as cooperativas de crédito, de consumo, as agropecuárias e as de infraestrutura, compondo desta maneira 90% do total de associados em cooperativas instaladas vinculadas à OCB.

Comparando o relatório mineiro a outros menos recentes produzidos pela Organização das Cooperativas Brasileiras (2009), o cooperativismo brasileiro registrou uma queda de 8,4% no número de cooperativas, porém houve crescimento de 9,3% no número de associados e 8,8% no número de empregados em relação a 2008. Esses números resultam dos processos de aglutinação e incorporação de cooperativas umas pelas outras e da crescente profissionalização, com o consequente abandono da autogestão defendida por Cançado, (2007) e reforçado pelos estudos de Singer (2003).

Quanto à legislação cooperativista brasileira (Quadro 3), percebe-se que esta tem como principal marco a Lei nº 5.764 de 1971, a qual ainda hoje é a principal legislação no campo. Esta legislação vincula o cooperativismo ao Estado, compreendido como principal responsável pela assistência técnica, incentivos financeiros e integração das atividades cooperativas. Essa legislação e a própria ação do Estado favoreceu o modelo cooperativista dominante no país e reflete-se na própria criação da OCB, enquanto órgão representativo. De fato a legislação atual é fortemente vinculada à OCB, exigindo, inclusive a filiação obrigatória das cooperativas ao órgão representativo.

(45)

que o apresentado acima. Nesse sentido, destaca Pires (2004) que, em 2001, já indicava a existência de mais de vinte mil cooperativas registradas nas juntas comerciais do país.

Quadro 3 – A trajetória da legislação cooperativista no Brasil

A Trajetória da legislação cooperativista no Brasil

1844- Fundação da cooperativa de Rochdale, a primeira cooperativa do mundo, em Rochdale, um bairro da cidade de Manchester na Inglaterra.

1887- Fundação da primeira cooperativa no Brasil, a cooperativa de consumo dos empregados da Companhia Paulista das Estradas de Ferro.

1889- Foi promulgado o primeiro decreto brasileiro que regulamentava o funcionamento das “companhias cooperativas”. 1890- Um decreto autoriza a criação e funcionamento da “Sociedade Cooperativa Militar do Brasil” e pela primeira vez se utiliza a

terminologia “sociedade cooperativa” na legislação brasileira que

assim a trata até hoje, 2013.

1891- A constituição republicana garante o direito à liberdade de associação, ensejando a formação de outras cooperativas, sobretudo cooperativas de consumo em área urbana.

1902- Fundação da primeira cooperativa de crédito no Brasil. Fundada no Rio Grande do Sul, na zona rural, incentivada pelo padre alemão Theodore Amstaldt.

1907- Promulgação da Lei nº 1.637, que proporciona a primeira disciplina jurídica às cooperativas, caracterizando-as como sociedades de capital variável, de número não limitado de sócios, cujas ações, quotas ou partes não podiam ser cedidas a terceiros. Podendo ser revestida como sociedade anônima, em nome coletivo ou comandita simples. Não figurava, todavia a regra da obrigatoriedade do retorno à sociedade dos “lucros” obtidos das atividades por ela realizadas.

1938- O Decreto Lei nº 581 deixa nítida a filiação aos princípios de Rochdale. Estabelece “a distribuição de lucros ou sobras proporcionalmente ao valor das operações efetuadas pelo associado com a sociedade”

(46)

1960- Nesta década as condições econômicas desfavoráveis causaram a liquidação de diversas sociedades cooperativas.

1966- O Decreto Lei nº59 estabeleceu a modalidade “cooperativa arrasada” como modo de sua liquidação e ainda proibiu, de modo expresso, que as cooperativas agropecuárias ou mistas recebessem ou adquirissem produtos para venda a terceiros e que participassem de sociedades empresariais tradicionais. O Conselho Nacional de Cooperativismo, presidido pelo ministro da agricultura e um fundo de natureza contábil denominado “Fundo Nacional de Cooperativismo”, destinado a prover recursos para apoio ao movimento cooperativista nacional, também foram regulados por este Decreto.

1969 - Fundação da Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB).

1971- É o ano de marco da consolidação do modelo cooperativista brasileiro, através da Lei nº 5.764o qual, ainda hoje em 2013, regula as sociedades cooperativas.

Fonte: Elaborado pela autora, 2013. Com base nos estudos de Bulgarelli, 2002, Cançado, 2007, Schneider, 1999, Pinho, 1982.

Pela magnitude do campo do cooperativismo no Brasil pode-se perceber que os empreendimentos cooperativos compõem um mesmo universo, o cooperativista, mas com características de porte e de funcionamento bem distintas. Isto significa dizer que sob o guarda-chuva do cooperativismo abrigam-se grupos distintos em termos de tamanho, princípios e estratégias e governança. Neste trabalho nos concentraremos num subgrupo específico caracterizado como “Novo Cooperativismo”, cujas características serão exploradas a seguir.

2.3 DO COOPERATIVISMO TRADICIONAL AO NOVO

COOPERATIVISMO

(47)

econômica, focalizam a melhoria das condições de vida dos indivíduos e a promoção do desenvolvimento local. Búrigo (2007) aborda essa diferenciação:

De um lado, estão os grupos que veem as cooperativas como um espaço de desenvolvimento de empreendimentos comerciais dentro dos pressupostos da sociedade capitalista; por isso esses grupos desejam alterar os princípios do estatuto cooperativista, permitindo uma ampliação da base econômica das empresas cooperativas. De outro lado, estão grupos que consideram que o mais importante é resgatar os verdadeiros valores do cooperativismo, que estão se perdendo no mundo atual; estes acreditam no potencial transformador da cooperação cooperativista, sob o ponto de vista social; por isso lutam para que o cooperativismo não vire uma figura jurídica, destinada apenas a facilitar a acumulação capitalista. (BÚRIGO, 2007, p. 29).

No que se refere à interlocução com o governo federal, cada um das subdivisões relaciona-se com o governo por meio de diferentes ministérios: o cooperativismo tradicional tem como seu principal interlocutor Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento (MAPA), e o novo cooperativismo dialoga mais com os Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e com o mais recente Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), por meio da Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES).

O cooperativismo tradicional, formado pelas cooperativas mais antigas e consolidadas, e na sua maioria vinculadas à OCB, tem o maior número de empreendimentos em atividade e também é responsável pela maior parte da divulgação de dados, artigos sobre o tema. É inegável a contribuição desse grupo para o cooperativismo brasileiro.

(48)

caracteriza por focar a inscrição territorial dos empreendimentos e o fortalecimento da sua dimensão social e política, além de promover os princípios de autogestão, democracia e participação, fortemente inspirado nos princípios dos movimentos de Economia Social e Solidária3 (UNIÃO DAS COOPERATIVAS DA AGRICULTURA FAMILIAR E ECONOMIA SOLIDÁRIA, 2012).

Neste contexto de ampliação da representatividade do movimento cooperativista surge a União Nacional das Cooperativas de Agricultura Familiar e Economia Solidária (UNICAFES), a fim de garantir a representatividade destas cooperativas de menor vulto comercial, compostas de pequenos produtores e com rendimentos ainda pequenos. A UNICAFES nasce com o objetivo de fortalecer esse “Novo

Cooperativismo”. Enquanto organização representativa, pretende ser

um instrumento para os agricultores e agricultoras familiares promoverem o desenvolvimento sustentável das cooperativas e para o fomento de ações de apoio técnico para os associados, com intuito de aumentar-lhes a renda e possibilitar-lhes uma vida mais confortável no meio rural (UNIÃO DAS COOPERATIVAS DA AGRICULTURA FAMILIAR E ECONOMIA SOLIDÁRIA, 2012).

A UNICAFES se propõe a trabalhar com as cooperativas que estiveram mais marginalizadas em termos de acesso aos mercados, que administrem menores vultos econômicos e, principalmente, que trabalhem com a participação do pequeno produtor rural ou urbano. Desta forma, pretende não apenas a representação de seus filiados, mas também a inclusão social dos cooperados, articulando iniciativas econômicas que ampliem as oportunidades de trabalho, distribuição de renda, produção de alimentos, melhorias de qualidade de vida, preservação da biodiversidade e diminuição das desigualdades (UNIÃO DAS COOPERATIVAS DA AGRICULTURA FAMILIAR E ECONOMIA SOLIDÁRIA, 2012).

A representatividade da UNICAFES, todavia, ainda é menos expressiva no cooperativismo nacional que a OCB. Ela ainda não se faz presente em todas as unidades da federação, possuindo apenas dezessete sedes nos estados. Segundo os dados divulgados pela própria organização, existem aproximadamente 1.100 cooperativas filiadas à

(49)

UNICAFES e estas estão divididas em cinco atividades: crédito, produção, trabalho, comercialização e infraestrutura da agricultura familiar e economia solidária.

Como citado, a interface com o governo federal deste novo grupo é principalmente o MDA4, criado em 2003. Este ministério é encarregado pela grande maioria das políticas públicas voltadas para a agricultura familiar. O MDA surgiu com o foco na reforma agrária, portanto com o dever de dialogar e aproximar os pleitos dos movimentos sociais e do governo federal (BRASIL, 2012).

O grupo de cooperativas que se inserem no “Novo Cooperativismo” também tem se aproximado do movimento da Economia Social Solidária (ESS) no Brasil. A ESS é amplamente difundida e discutida na Europa, por enfatizar a interface das dimensões econômica, social e política de empreendimentos cooperativos, promovendo transformação e inovação social. Porém, no Brasil o debate da ESS traz particularidades ao privilegiar os princípios marxistas e a autogestão, adquirindo assim um componente ideológico muito acentuado.

No Brasil Singer (2003) é a figura central desse debate. Além de teórico da Economia Solidária ele atou como Secretário da SENAES, impulsionando a política e os programas de incentivo a expansão da ESS no Brasil. Contudo, o viés claramente marxista dos seus argumentos, apresentando a ESS como um modo de produção alternativo ao capitalismo, contrapõe-se às discussões e debates de autores europeus como Barea Tejero e Monzón (2002), Chaves (2006), Laville (2009), e também brasileiros como Andion e Serva (2006) e Santos (2012).

Para além do debate no campo teórico, o movimento de ESS ganha força e visibilidade no Brasil com a criação, no ano de 2003, da SENAES, junto ao MTE e cujo primeiro secretário foi Paul Singer.

Figure

Updating...

Download now (172 pages)