UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA - UDESC CENTRO DE CIÊNCIAS DA ADMINSITRAÇÃO CCAESAG CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: GESTÃO ESTRATÉGICA DAS ORGANIZAÇÕES ÉDIO JÁCOMO COAN

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UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA - UDESC CENTRO DE CIÊNCIAS DA ADMINSITRAÇÃO CCA/ESAG

CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO ÁREA DE CONCENTRAÇÃO:

GESTÃO ESTRATÉGICA DAS ORGANIZAÇÕES

ÉDIO JÁCOMO COAN

CONTROLE DE GESTÃO DA PARTICIPAÇÃO NO PRODUTO DA

ARRECADAÇÃO DO ICMS NO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS

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ÉDIO JÁCOMO COAN

CONTROLE DE GESTÃO DA PARTICIPAÇÃO NO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO ICMS NO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em Administração da Universidade do Estado de Santa Catarina/Centro de Ciências da Administração como requisito à obtenção do grau de Mestre em Administração, na área de Gestão Estratégica das Organizações.

Orientadora: Profª Ilse Maria Beuren, Dra.

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O CONTROLE DE GESTÃO DA PARTICIPAÇÃO NO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO ICMS NO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS

ÉDIO JÁCOMO COAN

Esta dissertação foi julgada adequada para a obtenção do Título de Mestre em Administração (Gestão Estratégica das Organizações) e aprovada em sua forma final pelo Curso de Mestrado em Administração da Universidade do Estado de Santa Catarina.

____________________________________________

Prof. Mário César Barreto Moraes, Dr.

Coordenador do Mestrado

Apresentada à Comissão Examinadora, integrada pelos professores:

_______________________________________

Profª Ilse Maria Beuren, Dra.

Orientadora

____________________________________________

Prof. Mário César Barreto Moraes, Dr.

Membro

__________________________________________

Profª Clerilei Aparecida Bier, Dra.

Membro

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AGRADECIMENTOS

A Deus, pela origem da vida e por me ter concedido saúde e sabedoria para a

constante evolução do conhecimento.

Aos meus pais, Jácomo Coan Neto (in memorian) e Madalena Catâneo Coan, pelo carinho e educação e por terem possibilitado atingir meus objetivos.

À minha esposa, Janete A. Veras Coan, e a minha filha Mariana Veras Coan, pela

compreensão e incentivo nos momentos de dificuldades.

À Professora Doutora Ilse Maria Beuren, pela compreensão, apoio, incentivo,

paciência e eficiência com que corrigia nossas colocações nesta pesquisa.

Aos colegas de Mestrado, pela amizade e carinho quando do convívio em nossas

aulas.

Aos colegas de trabalho, Luiz Cláudio, Irene, Edson, Nilce, Dirceu, Bernadete, e

Roberto, pelo companheirismo e apoio, e de forma especial, ao colega Celso Manoel dos

Santos Filho, pela contribuição no desenvolvimento desta pesquisa.

À Prefeitura Municipal de Florianópolis por ter patrocinado esta pesquisa.

A todos que não foram citados, mas que direta ou indiretamente contribuíram para a

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RESUMO

O trabalho descreve o controle de gestão da Participação no Produto da Arrecadação do ICMS

no Município de Florianópolis. Para tanto, realizou-se pesquisa exploratória, por meio de um

estudo de caso, especificamente na Prefeitura Municipal de Florianópolis. A unidade de

análise foi o setor do Controle do Movimento Econômico da Divisão de Fiscalização da

Secretaria Municipal de Finanças. Os dados foram coletados em documentos do referido

setor, relativo ao período de 2000 a 2004 e submetidos à análise quantitativa e qualitativa. Os

resultados da pesquisa apontam para a necessidade de definição estrutural do setor do

Controle do Movimento Econômico no organograma da Prefeitura Municipal de

Florianópolis, assim como a reestruturação da equipe técnica e dos equipamentos de suporte.

Conclui-se que o controle de gestão da Participação no Produto da Arrecadação do ICMS no

Município de Florianópolis apresenta estrutura mínima, que precisa ser aprimorada. A criação

de órgão específico no organograma da Secretaria Municipal de Finanças/Receita da

Prefeitura Municipal de Florianópolis pode contribuir, o que deve dar-se através de Projeto de

Lei a ser encaminhado ao Legislativo Municipal. A criação deste órgão implica em

reestruturação física, técnica e de pessoal. Também exige a elaboração de fluxo de

procedimentos detalhados das várias etapas para a padronização de procedimentos e servir de

orientação aos responsáveis pelas rotinas e demais interessados.

Palavras-chave: Controle de gestão. Movimento econômico. Participação no Produto da

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ABSTRACT

The work describes the management control on the participation of the ICMS tax collection at

the city of Florianópolis. For that, an explored survey was required, by a precisely case study

at the Florianópolis town hall. The unity analyzed was the sector of economic movement

control from the inspection section of the secretary s finance Office of the town hall. The

dates were collected from documents of that sector, related to the period of 2000 to 2004 and

submitted to quantitative and qualitative analyses. The results point to a need on the structural

definition on the sector of economic movement control on the organization Chat of the town

hall, just as well as the restructure of the technical team and the equipments. The conclusion is

that the management control on the participation of the ICMS tax collection at the city of

Florianópolis has a minimum structure, which needs to be improved. The creation of a

specific institution on the organization Chat of the town hall can contribute, and for that a bill

has to be approved by the legislative. The creation of this institution implies on physic

restructure, technical and staff. Also requires the elaboration of a flow of detailed procedures

on the various steps to establish a standard on procedures to serve as an orientation for the

ones responsible for the routines and everybody else that is interested.

Key-words: Management Control. Economic Movement. Participation of the ICMS tax

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO... 15

1.1 Tema e problema... 16

1.2 Objetivos... 17

1.2.1 Objetivo geral... 17

1.2.2 Objetivos específicos... 17

1.3 Justificativa do estudo... 18

1.4 Organização do trabalho... 19

2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA... 21

2.1 Evolução da autonomia dos municípios brasileiros... 21

2.1.1 O município no período colonial... 22

2.1.2 O município durante o Império... 23

2.1.3 O município na República Velha Constituição de 1891... 24

2.1.4 O município na Constituição de 1934... 25

2.1.5 O município nas Constituições de 1946, 1967 e 1969... 26

2.1.6 O município no Sistema Federativo atual Carta Magna de 1988... 28

2.2 Administração pública municipal... 33

2.3 Gestão das receitas públicas municipais... 36

2.3.1 Lei de Responsabilidade Fiscal... 38

2.3.2 Classificação das receitas públicas... 39

2.3.2.1 Receita orçamentária... 40

2.3.2.2 Receita extra-orçamentária... 41

(8)

2.3.3.1 Receita corrente... 42

2.3.3.2 Receitas de transferências... 48

2.4 Participação do município no retorno do ICMS... 51

2.5 Controle de gestão governamental... 54

2.5.1 Orçamento... 55

2.5.2 Contabilidade... 58

2.6 Gestão da participação no produto da arrecadação do ICMS... 69

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS... 71

3.1 Definição constitutiva de termos... 71

3.2 Delineamento da pesquisa... 73

3.3 Objeto de estudo e elementos de análise... 75

3.4 Coleta e análise de dados... 76

3.5 Limitações da pesquisa... 77

4 O CONTROLE DE GESTÃO DA PARTICIPAÇÃO DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS NO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO ICMS... 79

4.1 O município de Florianópolis... 79

4.2 Organograma da Prefeitura de Florianópolis... 81

4.3 Legislação sobre o Movimento Econômico... 83

4.4 Controle efetuado pelo Município de Florianópolis relativo ao Movimento Econômico... 87

4.4.1 Cronograma estadual do Movimento Econômico durante o exercício... 93

(9)

4.4.2.1 Estrutura do controle atual na PMF... 94

4.4.2.2 Procedimentos de controle do Movimento Econômico na PMF... 95

4.4.2.3 Procedimentos para cálculo do índice do retorno do ICMS... 110

4.5 O Movimento Econômico do Município de Florianópolis... 113

4.5.1 Índices de participação do Município de Florianópolis no retorno do ICMS... 114

4.5.2 Reflexo do retorno da participação do ICMS na receita da PMF... 115

4.5.3 Repercussão financeira pela falta de controle do Movimento Econômico na receita da Prefeitura Municipal de Florianópolis... 116

4.6 Reformulação do Controle do Movimento Econômico... 121

4.6.1 Proposta para o Controle do Movimento Econômico do Município de Florianópolis... 121

4.6.2 Relevância da proposta de controle de gestão na participação do Município na arrecadação do ICMS... 124

4.6.2.1 Análise comparativa da proposta com o controle adotado na PMF... 132

4.6.2.2 Implicações da falta de controle do Movimento Econômico... 133

5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES... 135

5.1 Conclusões... 135

5.2 Recomendações... 138

(10)

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Síntese dos dispositivos legais que disciplinam a participação no retorno

do ICMS Movimento Econômico em Santa Catarina... 53

Quadro 2 - Cronograma estadual relativo ao Movimento Econômico... 93

Quadro 3 - Cronograma do trabalho anual desenvolvido no setor de controle do

Movimento Econômico da Secretaria Municipal de Finanças de

Florianópolis ... 95

Quadro 4 - Demonstrativo da situação atual e situação proposta para o Movimento

(11)

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Organograma da Prefeitura Municipal de Florianópolis... 82

Figura 2 - Organograma da Secretaria Municipal de Finanças... 94

Figura 3 Fluxo inicial de procedimentos do controle do Movimento

Econômico... 96

Figura 4 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico para

contribuinte inativo... 97

Figura 5 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico em

caso de intimação... 98

Figura 6 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico no caso

de deferimento ou não do Recurso de 1ª Instância... 99

Figura 7 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico para recurso de 2ª Instância... 100

Figura 8 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico para contribuinte ativos... 101

Figura 9 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico referente a entrega da DIEF... 102

Figura 10 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico para

DIEF substitutiva... 104

Figura 11 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico para montagem do Grupo de Trabalho... 105

(12)

Figura 13 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico para recursos de 1ª instância para empresas ativas... 107

Figura 14 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico para

recursos de 2ª instância para empresas ativas... 108

Figura 15 - Fluxo de procedimentos do controle do Movimento Econômico referente a decisão de 2ª instância para empresas

ativas... 110

Figura 16 - Organograma proposto para a Secretaria Municipal de Finanças... 122

(13)

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Quantitativo de empresas ativas no Município de Florianópolis

classificas por categoria de faturamento... 88

Tabela 2 - Demonstrativo de cálculo do índice de participação no retorno do

ICMS... 111

Tabela 3 - Índice de participação no retorno do ICMS do Município de

Florianópolis ... 114

Tabela 4 - Percentual das receitas de IPTU, ISQN e ICMS em relação ao total da

Receita Orçamentária do Município de Florianópolis... 115

Tabela 5 Demonstrativo de cálculo da Receita Mensal de Retorno do ICMS em

2002, com base no índice oficial obtido através do Controle do

Movimento Econômico... 116

Tabela 6 Demonstrativo de cálculo da Receita Mensal de Retorno do ICMS em

2002, com base no índice calculado obtido através dos relatórios iniciais

sem o Controle do Movimento Econômico... 117

Tabela 7 Demonstrativo da perda de receita em 2002, se não houvesse Controle do

Movimento Econômico... 118

Tabela 8 Demonstrativo de cálculo da Receita Mensal de Retorno do ICMS em

2003, com base no índice oficial obtido através do Controle do

Movimento Econômico... 119

Tabela 9 Demonstrativo de cálculo da Receita Mensal de Retorno do ICMS em

2003, com base no índice calculado obtido através dos relatórios iniciais

(14)

Tabela 10 Demonstrativo da perda de receita em 2003, se não houvesse Controle do

Movimento Econômico... 120

Tabela 11 - Acompanhamento da evolução do controle das entregas das DIEFs das empresas ativas de Florianópolis em 2000 com base em 1999... 125

Tabela 12 - Resumo das empresas avaliadas e recursos de 1ª Instância e 2ª Instância em 2000... 126

Tabela 13 - Acompanhamento da evolução do controle das entregas das DIEFs das empresas ativas de Florianópolis em 2001com base em 2000... 127

Tabela 14 - Resumo das empresas avaliadas e recursos de 1ª Instância e 2ª Instância em 2001... 127

Tabela 15 - Acompanhamento da evolução do controle das entregas das DIEFs das empresas ativas de Florianópolis em 2002 com base em 2001... 128

Tabela 16 - Resumo das empresas avaliadas e recursos de 1ª Instância e 2ª Instância em 2002... 129

Tabela 17 - Acompanhamento da evolução do controle das entregas das DIEFs das empresas ativas de Florianópolis em 2003 com base em 2002... 129

Tabela 18 - Resumo das empresas avaliadas e recursos de 1ª Instância e 2ª Instância em 2003... 130

Tabela 19 - Acompanhamento da evolução do controle das entregas das DIEFs das empresas ativas de Florianópolis em 2004 com base em 2003... 131

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LISTA DE SIGLAS

a.C antes de Cristo

CF/88 Constituição Federal de 05 de outubro de 1988

CID Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico

COSIP Contribuição para custeio do serviço de iluminação pública

CTN Código Tributário Nacional

DIEF Declaração de Informações Econômico-fiscais

EC/39 Emenda Constitucional nº 39

EPP Empresa de Pequeno Porte

FPM Fundo de Participação dos Municípios

GECAT Gerência de Cadastro Tributário da SEF

GIA Guia de Informação e Apuração do ICMS

IBAM Instituto Brasileiro de Administração Municipal

ICMS Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços de Transportes Interestaduais e

Intermunicipais e de Comunicação

IPI Imposto de Produtos Industrializados

IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano

IPUF Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis

IPVA Imposto sobre Produtos de Veículos Automotores

IRPF Imposto de Renda Pessoa Física

IRPJ Imposto de Renda Pessoa Jurídica

ISQN Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza

ITR Imposto Territorial Rural

LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias

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LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

PMF Prefeitura Municipal de Florianópolis

SCGAS Empresa de distribuição de Gás em Santa Catarina

SEF Secretaria de Estado da Fazenda do Estado de Santa Catarina

SEFAZ Secretaria da Fazenda

UFIR Unidade Fiscal de Referência

(17)

1 INTRODUÇÃO

Os municípios, a partir de 1988, com a promulgação da nova Carta Magna, passaram a

desempenhar papel mais ativo como ente federado. Bremaeker (2002, p. 5) destaca que Os

Governos municipais tiveram reforçada sua autonomia, passando a assumir um papel de

maior importância na prestação de serviços de interesse local, como também de serviços

sociais de âmbito regional, para aqueles de maior porte econômico

A nova Carta Magna veio fortalecer financeiramente os Municípios de maneira geral,

mais especificamente através da sua participação nas transferências constitucionais, do que no

aumento de sua capacidade de gerar tributos. Isto fica evidenciado na pesquisa efetuada pelo

Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), relatada por Bremaeker (2002, p.

5), de que nos primeiros anos da década de 90 os Municípios chegaram a concentrar 19% do

volume de recursos financeiros arrecadados pelo Poder Público.

O acréscimo financeiro que tiveram os Municípios fez com que a União e os Estados

fossem transferindo gradativamente atividades de sua responsabilidade, sem as devidas

contrapartidas de transferências de recursos. Isto fez com que fossem reduzindo os recursos

financeiros nos cofres municipais, a ponto de em 2001 não passar de 14% da arrecadação do

Poder Público, perfazendo um percentual de perda de arrecadação de 5% num período de 10

anos (BREMAECKER, 2002).

Este cenário requer que seja promovida a reforma tributária. No entanto, esta deve

ser precedida de um pacto federativo que promova a redistribuição das competências entre os

entes da Federação, de maneira que haja uma repartição dos recursos de forma justa. Parte da

reforma tributária já foi promulgada, mas esta não atende aos anseios dos prefeitos. Ficou

estabelecido que a segunda etapa dessa reforma será em 2005 e 2006, e a terceira etapa ficará

(18)

16

Resta aos Municípios se reestruturarem, encontrar formas de recuperar as receitas

sonegadas, ou mal administradas, a fim de poder bem cumprir o seu papel junto à sociedade.

A sociedade vem crescendo em termos populacionais e o município é o ente federativo mais

próximo onde pode cobrar resultados mais imediatos.

1.1 Tema e problema

As fontes de receitas dos Municípios, conforme a Constituição da República

Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988, CF/88, são as Receitas

Tributárias e as Receitas de Transferências. Com relação às receitas tributárias, os municípios,

principalmente os de grande porte, têm grupos de fiscais incumbidos de controlar e cobrar as

evasões fiscais existentes no Município.

No que concerne às receitas de transferência, o Fundo de Participação dos Municípios

(FPM), receita transferida da União aos Municípios (art. 159, Item b , da CF/88) e,

principalmente, o Retorno do ICMS (art. 158, inciso IV, da CF/88), são para muitos

municípios as principais rendas. Especificamente o Retorno do ICMS não possui efetivamente

um controle a não ser através de Associações de Municípios e algumas prefeituras.

Pela quantidade mínima de técnicos das Prefeituras Municipais e das Associações de

Municípios envolvidos no Controle do Movimento Econômico, e, pela quantidade de

municípios abrangidos por cada Associação de Municípios, pouco pode ser feito no sentido de

controlar e fiscalizar o volume de Declaração de Informações Econômico-Fiscais (DIEF)

entregues, relativas a cada município.

Em municípios de médio e grande porte pode-se vislumbrar alguns técnicos

envolvidos no Controle do Movimento Econômico, mas sem uma formalização de controle

(19)

17

praticamente com as pessoas envolvidas no processo, correndo-se o risco de descontinuidade

do serviço na falta dessas pessoas, visto não haver uma formalização desse controle.

Por conseguinte, o que pode acontecer com o controle da Participação?

Neste contexto, elaborou-se a seguinte questão-problema de pesquisa: Que modelo de controle de gestão da Participação do Produto da Arrecadação do ICMS no Município de Florianópolis é possível estabelecer a partir da realidade atual?

1.2 Objetivos

Nesta sessão apresentam-se o objetivo geral e objetivos específicos da presente

pesquisa:

1.2.1 Objetivo geral

O objetivo geral do trabalho é descrever o controle de gestão da Participação no

Produto da Arrecadação do ICMS no Município de Florianópolis.

1.2.2 Objetivos específicos

Com base no objetivo geral elaboraram os seguintes objetivos específicos:

a) descrever a estrutura e os procedimentos adotados na Prefeitura Municipal de

Florianópolis para o controle do Movimento Econômico para fins de retorno do

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18

b) verificar a influência do controle de gestão utilizado no Município de Florianópolis

na participação do Produto da Arrecadação do ICMS;

c) identificar os índices de participação do Município de Florianópolis no retorno do

ICMS e o reflexo do retorno da participação na receita da Prefeitura Municipal de

Florianópolis no período de 2000 a 2004; e

d) apresentar proposta para o Controle da Gestão do Movimento Econômico no

Município de Florianópolis.

1.3 Justificativa do estudo

Conforme Roesch (1999, p. 99), justificar é apresentar razões para a própria

existência do projeto . Neste sentido, destaca que um projeto também pode ser justificado

por meio de sua importância, oportunidade e viabilidade.

Esta pesquisa tem sua validade justificada, pois ao analisar o controle efetivo do

Movimento Econômico no município de Florianópolis, procurou-se identificar a necessidade

ou não de um controle padronizado do setor, bem como sugerir uma proposta mínima de

estrutura organizacional. Deixar registrados todos os procedimentos adotados no setor do

Controle do Movimento Econômico, permite que técnicos e autoridades municipais possam

buscar subsídios para dar seqüência ao trabalho.

O estudo buscou descrever todos os procedimentos, desde o momento da entrega da

Declaração de Informações Econômico-Fiscais (DIEF), até o momento do efetivo cálculo do

índice de retorno do Movimento Econômico. Servirá como fonte de consulta para qualquer

servidor municipal que venha a trabalhar na área, o que não ocorre no presente momento,

tendo em vista que as informações estão concentradas em determinadas pessoas, de forma

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19

Demonstrará como proceder as auditorias necessárias, conferências de valores e

acompanhamento de relatórios. O que deve ser verificado, como proceder, os documentos que

serão exigidos do contribuinte, enfim dar-se-á ao funcionário condições de executar o serviço

administrativo de controle do Movimento Econômico, de forma seqüencial.

Sob o aspecto teórico o estudo justifica-se tendo em vista que reúne fragmentos da

legislação e de abordagens teóricas sobre o tema. Além disso, busca contribuir para uma

melhor compreensão da necessidade de gestão da participação municipal no produto da

arrecadação do ICMS, na medida em que se relaciona a teoria com a prática.

1.4 Organização do trabalho

Levando em conta o problema apresentado e os objetivos formulados, o trabalho está

dividido em cinco capítulos. No primeiro capítulo apresenta-se a introdução do estudo.

Define-se neste capítulo o tema e o problema de pesquisa e os objetivos geral e específicos.

Em seguida evidenciam-se a justificativa teórica e prática do trabalho e a organização do

trabalho.

No segundo capítulo contempla-se a revisão de literatura que fundamenta o estudo.

Inicia-se pela evolução da autonomia dos municípios brasileiros. Descreve-se a seguir sobre a

administração pública municipal. Na seqüência, aborda-se a gestão das receitas públicas

municipais e a participação do município no produto da arrecadação do ICMS. Em seguida

faz-se uma incursão no controle de gestão governamental e comenta-se sobre o controle de

gestão da participação da arrecadação do ICMS.

No terceiro capítulo são descritos os procedimentos metodológicos adotados na

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20

seguir é feito o delineamento da pesquisa e apontado o objeto de estudo e os elementos de

análise. Depois enfoca-se a coleta e análise de dados, além das limitações da pesquisa.

No quarto capítulo apresenta-se a Proposta de controle de gestão da participação do

Município de Florianópolis no produto da arrecadação do ICMS. Faz-se descrição histórica do

município e apresenta-se o organograma da Prefeitura de Florianópolis. Aborda-se a

legislação e o controle efetuado pelo município de Florianópolis relativo ao Movimento

Econômico. Evidenciam-se o cronograma estadual, a estrutura e procedimentos adotados na

PMF para esse controle. Descreve-se como se apresentam a estrutura atual e os procedimentos

de controle na PMF, assim como os procedimentos para cálculo do índice do retorno do

ICMS. Depois aborda-se o Movimento Econômico de Florianópolis, comentando-se sobre os

índices de participação e o reflexo desse retorno na receita da PMF. Na seqüência propõe-se

sobre a reformulação do controle do Movimento Econômico no município de Florianópolis,

apresentando proposta referente a este controle em Florianópolis, a influência desta proposta

na participação municipal no retorno do ICMS, fazendo análise comparativa da proposta, as

implicações da falta desse controle, ultimando com sugestões para melhorias na PMF.

Por último, no quinto capítulo são expostas as conclusões da pesquisa e

(23)

21

2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

O presente capítulo apresenta a revisão bibliográfica do estudo. Primeiramente faz

uma incursão na evolução da autonomia dos municípios brasileiros, contemplando uma visão

da autonomia dos municípios desde o período colonial até a Carta Magna de 1988. Segue

abordando a administração pública municipal e a gestão das receitas públicas. Enfatiza a

participação do município no retorno do ICMS, bem como comenta sobre o controle de gestão

governamental. Na seqüência, aborda sobre a gestão da participação no produto da

arrecadação do ICMS.

2.1 Evolução da autonomia dos municípios brasileiros

O Município brasileiro, como unidade político-administrativa, tem sua origem na

República Romana, situação esta imposta às regiões conquistadas, como a Península Ibérica,

de onde naturalmente, chegou ao Brasil-Colônia (IBAM, www.ibam.org.br ).

Conforme IBAM (www.ibam.org.br ), foi assim que, inspirado no modelo romano,

onde exercia funções políticas, legislativas e administrativas, o Município também recebeu

influências de visigodos e árabes, chegando à comuna portuguesa para, então, vir a se

implantar em terras brasileiras.

Dessa forma, nesta sessão descreve-se aspectos da evolução histórica e da autonomia

dos municípios brasileiros, iniciando no Brasil Colônia, passando pelo governo municipal no

período do império, entrando na república velha, passando pelas Constituições de 1934, 1946,

1967, 1969 e culminando com a de 1988, onde o município passou a ser de fato e de direito

(24)

22

2.1.1 O município no Período Colonial

Segundo IBAM (www.ibam.org.br ), o Brasil foi regido pelas Ordenações Afonsinas,

Manuelinas e Filipinas desde o seu descobrimento até a independência. De acordo com a

fonte, ao descobrir o Brasil, as ordenações que regiam Portugal foram transplantadas para o

Brasil, inclusive o modelo municipal lusitano, com as mesmas atribuições políticas,

administrativas e judiciais. Dessa forma, nossos municípios tinham um Presidente, três

vereadores, um procurador, dois almocatés, um escrivão, um juiz de fora vitalício e dois

juízes comuns, eleitos com os vereadores. Assim nasceu a administração da primeira vila

brasileira, a de São Vicente, em 1532.

Apesar dessa composição dada à vila brasileira, continuava a não ter uma autonomia

específica. Mello (1991, p. 9) cita que, sem renda por não possuir quase nenhum poder de

imposição, e administrado pelos agentes do rei de Portugal, o Município colonial brasileiro,

permaneceu como comunidade, num estágio bastante primitivo; e foi altamente ineficiente

como unidade de governo .

No entanto, IBAM (www.ibam.org.br) salienta que:

Apesar de praticamente subjugados pelo poder centralizador das Capitanias, os Municípios Brasileiros, através de suas Câmaras, sempre buscaram autonomia e independência administrativa da Metrópole, apoiados pela Igreja, nunca pelos Donatários. [...] É com registro do poder e da crescente autonomia dessas Câmaras que o projeto da Constituição de 1824 lhes foi submetido.

Ressalta-se que a igreja sempre esteve presente nos momentos de decisões em

qualquer estágio político ou social, e foi fundamental seu apoio na busca da autonomia e

independência das Câmaras. Seguindo a evolução histórica da autonomia municipal,

(25)

23

2.1.2 O município durante o Império

Com a criação das câmaras municipais, através da Constituição Imperial de 25 de

março de 1824, outorgada por D. Pedro I (www.planalto.gov.br), tem início o processo de

autonomia dos municípios brasileiros, cujos teores estão implicitamente narrados em seus

arts. 167 e 169, como segue:

Art. 167 - Em todas as Cidades e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crescerem haverá Câmaras, às quais compete o Governo Econômico, e municipal das mesmas Cidades e Villas.

[...]

Art. 169. O exercício de suas funções municipais, formação de suas Posturas policiais, aplicação de suas rendas, e todas as suas particulares, e úteis atribuições, serão decretadas por uma Lei Regulamentar.

Nunes (1982) considera ser a Constituição de 1824 a precursora da história municipal

no Brasil. Contudo, o que se pode observar é que imperava a centralização da administração e

da economia, já que não havia sido contemplada na Carta Magna qualquer destinação de

dotações para os municípios.

A Constituição de 1824, no seu art. 170, (www.planalto.gov.br) deixa evidente que o

controle das receitas e despesas eram centralizados em um único órgão, responsável por

administração, arrecadação e contabilidade:

Art. 170 - A receita e a despesa da Fazenda Nacional será encarregada a um Tribunal, debaixo do nome Tesouro Nacional aonde em diversas estações, devidamente estabelecidas por Lei, se regulará sua administração, arrecadação e contabilidade, em recíproca correspondência com a tesouraria, e Autoridades das Províncias do Império.

Com o apoio da igreja, nunca dos donatários, as Câmaras Municipais buscaram

autonomia e independência da Metrópole, bem como ficou atestado sua participação ativa no

(26)

24

Preocupados com o crescimento de poder das Câmaras Municipais, o Império editou a

Lei Regulamentar nº 28, de 1º de outubro de 1828 (www.ibam.org.br), dispondo em seu art.

24 a retirada de suas funções políticas e financeiras, transformando-as em corporações

meramente administrativas:

Art. 24 - As Câmaras são corporações meramente administrativas, e não exercerá jurisdição alguma contenciosa.

Nesse sentido, IBAM (www.ibam.org.br ) menciona que, os Municípios passaram a

ser tutelados, perdendo a função judicante, que lhes dera prestígio e poder no período

colonial. Pode-se dizer que o império congelou as instituições municipais, impedindo-lhes a

dinâmica e a ação e reduzindo-as ao imobilismo e à apatia.

Os municípios permaneceram relegados ao imobilismo e apatia até o advento da

Constituição de 1891, quando um novo horizonte surgiu para as instituições municipais.

2.1.3 O município na República Velha Constituição de 1891

Com a implantação do governo republicano e a promulgação da Constituição da

República dos Estados Unidos do Brasil, em 24 de fevereiro de 1891, começou uma nova

etapa dos municípios (IBAM, www.ibam.org.br ). Os Municípios passaram a ser dependentes

do Estado, ou seja, das oligarquias estaduais, onde o poder político estava concentrado nas

mãos dos velhos caciques, que dominavam a política estadual.

De acordo com IBAM (www.ibam.org.br), o descaso em relação ao Município era

tanto, onde a influência servia apenas para o jogo político, que a própria Constituição da

(27)

25

Art. 68 - Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios, em tudo que diga respeito ao seu peculiar interesse.

Como o Município não tinha definidas suas diretrizes, ficou sujeito aos interesses e às

feições que lhe desse o Estado. Restou, portanto, ao Estado organizar e definir a competência

destas instituições municipais, definir a composição do governo, o tipo de controle que

exerceria, nomear o Chefe do Poder Executivo, enfim e sem exceção, manipular as finanças

municipais. Os Municípios passaram a ser usados como massa de manobra para as eleições,

pelos Governadores ou Presidentes estaduais, fazendo com que permanecessem as oligarquias

e o statu quo (IBAM, www.ibam.org.br).

Essa forma de governo perdurou até 1926, quando ocorreu a Reforma Constitucional,

estabelecida através de movimentos políticos, concedendo à União o direito de intervir nos

Estados para proteger a autonomia dos Municípios. Voltam os Municípios a vislumbrarem a

possibilidade de restabelecerem suas autonomias.

2.1.4 O município na Constituição de 1934

No período de 1930 a 1934, fatos políticos levaram Getúlio Vargas a convocar uma

Assembléia Constituinte, resultando na Constituição de 16 de julho de 1934. Esta

Constituição reduzia a competência dos Estados, restabelecia a Federação e a organização

municipal passa a adquirir uma autonomia de nível de importância equivalente a da União e a

do Estado (IBAM, www.ibam.org.br).

A Constituição de 1934 (www.planalto.gov.br), assim estatuía em seu art. 13, incisos

I a VI e parágrafos:

(28)

26

I - a eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Câmara Municipal, podendo aquele ser eleito por esta;

II - a decretação dos seus impostos e taxas, a arrecadação e aplicação das suas rendas;

III - A organização dos serviços de sua competência.

§ 1º - O Prefeito poderá ser de nomeação do Governo do Estado no Município da Capital e nas estâncias hidrominerais.

§ 2º - Além daqueles de que participam, ex vi dos arts. 8º, § 2º, e 10, parágrafo único, e dos que lhes forem transferidos pelo Estado, pertencem aos Municípios: I - o imposto de licenças;

II - os impostos predial e territorial urbanos, cobrado o primeiro sob a forma de décima ou de cédula de renda;

III - o imposto sobre diversões públicas;

IV - o imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais; V - as taxas sobre serviços municipais.

§ 3º - É facultado ao Estado a criação de um órgão de assistência técnica à Administração municipal e fiscalização das suas finanças.

§ 4º - Também lhe é permitido intervir nos Municípios a fim de lhes regularizar as finanças, quando se verificar impontualidade nos serviços de empréstimos garantidos pelos Estados, ou pela falta de pagamento da sua dívida fundada por dois anos consecutivos, observadas, naquilo em que forem aplicáveis, as normas do art. 12.

A partir desta Constituição fica consolidada a autonomia dos municípios brasileiros.

Esta assertiva é constatada em IBAM (www.ibam.org.br):

Apesar da Constituição de 34 ser derrogada pela de 37, que instituiu o Estado Novo, que se estendeu até 1945, os horizontes que ela abriu para os Municípios não mais seriam esquecidos e consolidariam a tendência de lhes ampliar o papel e garantir a autonomia, tornando-a mais imune ao jogo político-eleitoral dos Estados e das oligarquias regionais.

Apesar da criação do Estado Novo com a Carta Magna de 1937, evidencia-se o

sentimento que permaneceu relativo aos municípios e todas as conquistas relativas a sua

autonomia. As Constituições de 1946, 1967 e 1969, vêm referendar essa conquista.

2.1.5 O município nas Constituições de 1946, 1967 e 1969

Os arts. 23 e 28 da Constituição de 1946 (www.planalto.gov.br), trazem em seu

(29)

27

brasileiros. O art. 23 estatui que os Estados não mais intervirão nos municípios senão para

organizar suas finanças quando constatadas irregularidades, como segue:

Art. 23 - Os Estados não intervirão nos Municípios, senão para lhes regularizar as finanças, quando:

I - se verificar impontualidade no serviço de empréstimo garantido pelo Estado; II - deixarem de pagar, por dois anos consecutivos, a sua dívida fundada.

Por sua vez, o art. 28 da Constituição de 1946 estabelece a forma como se dá a

autonomia do Município.

Art 28 - A autonomia dos Municípios será assegurada: I - pela eleição do Prefeito e dos Vereadores;

II - pela administração própria, no que concerne ao seu peculiar interesse e, especialmente,

a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua competência e à aplicação das suas rendas;

b) à organização dos serviços públicos locais.

§ 1º - Poderão ser nomeados pelos Governadores dos Estados ou dos Territórios os Prefeitos das Capitais, bem como os dos Municípios onde houver estâncias hidrominerais naturais, quando beneficiadas pelo Estado ou pela União.

§ 2º - Serão nomeados pelos Governadores dos Estados ou dos Territórios os Prefeitos dos Municípios que a lei federal, mediante parecer do Conselho de Segurança Nacional, declarar bases ou portos militares de excepcional importância para a defesa externa do País.

Esta Constituição possibilitou dois fatores importantes ao município: o poder de

decretar e arrecadar tributos de sua competência e a aplicação de suas rendas; bem como a

organização dos serviços públicos locais, reforçando, assim, a autonomia dos municípios.

As Constituições de 1967 e 1969 mantiveram a autonomia política, administrativa e

financeira dos municípios, conquistadas nas Constituições anteriores. No entanto, alteraram

alguns fatores, como a centralização de poderes políticos por parte da União, atingindo

também os Estados.

Na Constituição de 1967 (www.planalto.gov.br), em seu art. 16, § 1º, alínea a

(30)

28

Art 16 - A autonomia municipal será assegurada: I - ...

II - ... a) ... b) ...

§ 1º - Serão nomeados pelo Governador, com prévia aprovação:

a) da Assembléia Legislativa, os Prefeitos das Capitais dos Estados e dos Municípios considerados estâncias hidrominerais em lei estadual;

[...]

Os Prefeitos de Capitais e Estâncias Hidrominerais seriam, obrigatoriamente,

nomeados pelos governadores. A Constituição de 1969 manteve os mesmos critérios eletivos

para os prefeitos de capitais e estâncias hidrominerais.

As alterações ocorridas, relativas à autonomia dos municípios, nas Constituições de

1946, segundo Reitz (2000, apud MONTORO, 1975), estão restritas à autonomia política. Na

de 1946, a nomeação poderia ser estabelecida pelos Estados, o que a de 1967, e mantida pela

de 1969, tornou obrigatória para várias hipóteses, como foi o caso de Prefeitos de Capitais e

Instâncias Hidrominerais.

Entende-se, portanto, que as Constituições de 1946, 1967 e 1969, alteraram

substancialmente a autonomia política dos municípios, nada alterando a autonomia

administrativa. Com o advento da Carta Magna de 1988, os municípios passaram a ter

autonomia política e administrativa, respeitadas as devidas competências.

2.1.6 O município no Sistema Federativo atual Carta Magna de 1988

Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de

outubro de 1998 (CF/88), os municípios passaram a integrar a Federação, fatores estes

garantidos nos arts. 1º, Incisos I à V, e 18º, da presente Carta Magna:

(31)

29

I - a soberania; II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.

[...]

Art. 18 - A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Meirelles (2002) argumenta que a Constituição da República de 1988, em seus arts. 1º

e 18º, corrigindo falha das anteriores, integrou o município na Federação como entidade de

terceiro grau.

Nesta perspectiva, Vedana (2002, p. 27) também comenta que:

O Município brasileiro passou, a partir da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, à condição de entidade estatal: desfruta de autonomia política, administrativa e financeira; atua paralelamente à União e aos Estados em assuntos de competência privativa, tal como o de legislar sobre assuntos de interesse local.

Esta Carta Magna de 1988 veio trazer definitivamente autonomia aos Municípios.

Além de defini-lo como ente federativo, discriminou constitucionalmente sua competência,

sua forma de organização e o poder de instituir seus impostos. Parte destes dispositivos estão

gravados no art. 29:

Art. 29 - O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País;

II - eleição do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77 no caso de Municípios com mais de duzentos mil eleitores; III - posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1º de janeiro do ano subseqüente ao da eleição;

IV - número de Vereadores proporcional à população do Município, observados os seguintes limites:

a) mínimo de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um milhão de habitantes;

b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes;

(32)

30

V - subsídio do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõe os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

VI - subsídio dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal, na razão de, no máximo, setenta e cinco por cento daquele estabelecido, em espécie, para os Deputados Estaduais, observado o que dispõe os arts. 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

VII - o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de 5% (cinco por cento) da receita do município;

VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município;

IX - proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e, na Constituição do respectivo Estado, para os membros da Assembléia Legislativa; X - julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça;

XI - organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal; XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal; XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;

XIV - perda do mandato do Prefeito, nos termos do art. 28, § 1º.

Depreende-se que no art. 29 foram estabelecidos a forma como deve ser regido o

município, os procedimentos de escolha dos prefeitos e vice-prefeitos, a proporcionalidade na

escolha de vereadores, os subsídios de prefeitos, vice-prefeitos e secretários municipais, bem

como dos vereadores.

Adicionalmente, define as limitações de remuneração, proibições e incompatibilidades

no exercício da vereança, além das formas de organização das Câmaras Municipais e suas

responsabilidades de cooperação com a municipalidade e da iniciativa na elaboração popular

de projetos de lei. Finaliza o artigo definindo a perda de mandato do Prefeito.

Ressalta-se que, conforme Resolução nº 21.702, de 02 de abril de 2004, do Tribunal

Superior Eleitoral TSE, em seus arts. 1º, 2º, 3º e anexo (www.tse.gov.br ), veio instruir as

regras necessárias ao inciso IV, itens a, b e c do art. 29 da CF/88 conforme segue:

Art. 1o Nas eleições municipais deste ano, a fixação do número de vereadores a

eleger observará os critérios declarados pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE no 197.917, conforme as tabelas anexas.

(33)

31

divulgada em 2003.

Art. 2o Até 1o de junho de 2004, o Tribunal Superior Eleitoral verificará a

adequação da legislação de cada município ao disposto no art. 1oe, na omissão ou

desconformidade dela, determinará o número de vereadores a eleger.

Art. 3oSobrevindo emenda constitucional que altere o art. 29, IV, da Constituição,

de modo a modificar os critérios referidos no art. 1o, o Tribunal Superior Eleitoral

proverá a observância das novas regras.

Esta Resolução veio regulamentar o número de vagas de vereadores em cada

município brasileiro, ficando definido em seu anexo, para população de 333.334 até 380.952

habitantes, 16 vereadores. Classificação esta em que se encontra o município de Florianópolis.

O art. 30 da Carta Magna de 1988 define as competências gerais do município:

Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

As competências gerais definidas neste art. 30 abrangem a forma de legislar referente

a assuntos locais ou suplementar a legislação federal e estadual, dá competência para instituir

tributos e aplicar suas rendas. Possibilita criar, organizar e suprimir distritos, controlar os

serviços públicos. Repassa a responsabilidade de manter o ensino pré-escolar ou fundamental

em parceria com a União, bem como atendimento à saúde da população. Permite promover o

ordenamento territorial mediante planejamento, controle, parcelamento e a ocupação do solo

(34)

32

No art. 156, a Carta Magna de 1988 define a competência específica do município

relativa a instituição dos tributos:

Art. 156 - Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana;

II - transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;

III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar;

Relevante também, para a autonomia dos Municípios, principalmente a financeira, foi

a instituição do art. 151, que veda à União de instituir isenções em tributos de competência de

Estados, Distrito Federal e dos Municípios:

Art. 151 - É vedado à União: I - ...

II - ...

III - instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios.

A Carta Magna de 1988 elevou os municípios à categoria de entidades autônomas.

Nesse sentido, Silva (1998, p.621) destaca que:

no Brasil, o sistema constitucional eleva os Municípios à categoria de entidades autônomas, isto é, entidades dotadas de organização e governo próprios e competências exclusivas. Com isso, a Federação brasileira adquire peculiaridade, configurando-se, nela, realmente três esferas governamentais: a da União (governo federal), a dos Estados Federados (governos estaduais) e a dos Municípios (governos municipais), além do Distrito Federal, a que a Constituição agora conferiu autonomia.

Apresentada a evolução histórica da autonomia dos Municípios, fica a certeza de que

(35)

33

foram conseguindo maiores poderes políticos, administrativos e financeiros, culminando

definitivamente com a Carta Magna de 1988.

2.2 Administração pública municipal

Para compreender a administração pública, se faz necessário que se recorra ao direito

administrativo, tendo em vista ser, em sua essência, o disciplinador de sua atuação,

propiciando a compreensão adequada e funcionamento da administração brasileira.

Medauar (2002, p. 46) enfoca que a administração pública, como objeto precípuo do

direito administrativo, encontra-se inserida no Poder Executivo. Pode ser considerada sob o

ângulo funcional e sob o ângulo organizacional.

Sob o ponto de vista do ângulo funcional, administração pública significa um conjunto

de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de mando a exercer funções de

governo, de forma que possa organizar o que pretende realizar, sendo as finalidades públicas

estipuladas por estas instituições, resultando em serviços, bens e utilidades para a população.

Cita-se como exemplo o ensino público, calçamento de ruas, coleta de lixo (MEDAUAR,

2002).

Sob o ângulo organizacional, administração pública é o agrupamento de órgãos e

entes estatais que produzem bens, serviços e utilidades para a população, neste caso,

funcionando como coadjuvante das instituições políticas de mando no exercício das funções

de governo. É vista como a estrutura necessária à realização dessas atividades. Como exemplo

citam-se os ministérios, secretarias, departamentos (MEDAUAR, 2002).

Nos estudos sobre administração pública, o certo é que formalizar o seu conceito

trata-se de uma tarefa difícil, já que vários são os entendimentos a respeito. No âmbito federativo, a

(36)

34

No presente estudo o foco está voltado especificamente para a administração pública

municipal.

O art. 30 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 assegurou a

autonomia dos Municípios para todos os assuntos de seu interesse local. Meirelles (2002, p.

737) explica que esta autonomia se expressa sobre o tríplice aspecto político (composição eletiva do governo e edição das normas locais), administrativo (organização e execução dos serviços públicos locais) e financeiro (decretação, arrecadação e aplicação dos tributos municipais).

Meirelles (2002, p. 737) destaca que dentro desse esquema é que se realiza a

administração municipal, através da Prefeitura, como órgão executivo, e da Câmara de Vereadores, como órgão legislativo. Os Municípios brasileiros têm todos essa composição, variando somente no número de vereadores, pois depende da composição do número de

habitantes. Prefeitos, vice-prefeitos e vereadores, denominados agentes políticos, eleitos pelo

sufrágio universal, direto e secreto, em um mesmo período para uma legislatura de quatro

anos.

A Administração municipal é dirigida pelo Prefeito, que, unipessoalmente, como Chefe do Executivo local, comanda, supervisiona e coordena os serviços de

peculiar interesse do Município, auxiliado por Secretários Municipais ou Diretores de Departamentos, conforme a organização da Prefeitura e a maior ou menor desconcentração de suas atividades, sendo permitida, ainda, a criação das autarquias e empresas estatais, visando à descentralização administrativa. (MEIRELLES, 2002, p. 737)

Cabe ao prefeito a administração municipal, auxiliado pelos seus colaboradores

(secretários, chefes de departamentos e divisões). Portanto, cabe a ele a responsabilidade pela

condução política, administrativa e financeira do município.

De acordo co Meirelles (2002), a administração municipal é formada por dois

(37)

35

por órgãos subordinados diretamente ao executivo, participando da mesma entidade jurídica,

dos mesmos recursos financeiros e orçamentários.

A administração indireta é formada por órgãos que possuem situação jurídica, gestão,

recursos financeiros e orçamentários independentes. São classificadas em autarquias (órgãos

que executam funções específicas e, por meio do fornecimento de bens ou serviços,

constituem receitas próprias); Fundações (órgãos que possuem objetivos específicos e que

dispõem de recursos de um patrimônio específico criado para esse fim); empresas públicas

(empresas, societárias ou não, em que o Município possuir participação) (MEIRELLES,

2002).

Na condução do destino do Município, o Prefeito, conforme artigo 29, inciso X, da

Carta magna de 1988, responde por crime comum perante o Tribunal de Justiça, bem como

por infrações político-administrativas, perante a Câmara de Vereadores, conforme

estabelecido na Lei Orgânica do Município.

No sentido de facilitar a administração da sua jurisdição, o município poderá dividir-se

em bairros e outras circunscrições, mas integrados à prefeitura e sob a subordinação do

prefeito, que é o responsável direto pela administração municipal.

Por fim, no tocante à administração pública municipal, as leis locais deverão ser

votadas pela câmara de vereadores. Este, de acordo com Meirelles (2002, p. 738), é:

Órgão colegiado, com função legislativa precípua para todos os assuntos de peculiar interesse do Município e funções complementares de fiscalização e controle da conduta político-administrativa do Prefeito (julgamento de suas contas, cassação de mandato etc), de assessoramento governamental (indicações ao Executivo) e de administração de seus serviços auxiliares (organização interna da Câmara).

Estabelecido o enfoque da administração pública municipal, necessário se faz o

(38)

36

2.3 Gestão das receitas públicas municipais

A administração pública tem finalidades públicas estipuladas, que resultam em

serviços, bens e utilidades para a população. Para suprir estas finalidades, necessário se faz

que o ente público tenha recursos financeiros, denominados de receitas públicas, suficientes

para realizá-las.

Pereira (1999, p. 35) assim define receitas públicas:

Em sentido amplo, é o ingresso de dinheiro nos cofres públicos que se efetiva de maneira permanente no patrimônio do Estado e que não esteja condicionado a sua devolução ou correspondente a baixa patrimonial, ou seja, caracteriza-se como um ingresso definitivo de recursos ao patrimônio público, sem qualquer compromisso ou obrigatoriedade, aumentando as disponibilidades do tesouro.

Com a efetivação da autonomia dos municípios, advinda da Constituição de 1988, esta

Carta Magna contemplou-os com um considerável aumento nas suas receitas, porém,

mantêm-se a reclamação dos municípios de que as receitas continuam insuficientes, haja vista

que muitas das responsabilidades da União e dos Estados foram designadas aos Municípios.

Dentre elas se pode destacar algumas de suma importância, conforme Bremaeker (2003), tais

como:

a) construção e conservação de vias urbanas, pontes e viadutos, das estradas rurais e

vicinais;

b) serviço de iluminação pública;

c) manutenção da merenda escolar;

d) execução de limpeza pública, o recolhimento e a destinação final do lixo;

e) manutenção do serviço de fomento agropecuário, que deveria ser de

(39)

37

f) manutenção da saúde, através da prestação de serviços e construção de postos de

saúde, dentre outras.

Ora, se as atribuições aumentaram, as receitas estão definidas, mas continuam

insuficientes, cabe aos municípios organizarem-se e buscarem a otimização dessas receitas,

estruturando-se administrativamente, de forma a evitar evasões e sonegações.

Assim há necessidade de organização por parte dos municípios, de maneira que se

possa ter adequada estrutura administrativa, com eficiente poder tributante. Harada (2004, p.

508) ressalta que:

uma boa estrutura administrativa é indispensável para a eficiente atuação do poder tributante, no sentido de maximizar arrecadação tributária, coibindo prontamente, a ação danosa dos sonegadores com o fito de conscientizar o contribuinte de que o pagamento de tributos é um dever de todos, na proporção de suas respectivas capacidades contributivas. Uma administração tributária dinâmica, racional e eficiente conduzirá à redução de custos operacionais na arrecadação de tributos, concorrendo para a formação de uma conjuntura capaz de propiciar o alívio da pressão tributária, que entre nós atinge níveis críticos.

Os municípios necessariamente deverão proceder a reorganização de suas estruturas,

principalmente no tocante a arrecadação tributária. Administração eficiente aumenta receita,

reduz custo e propicia um desafogo tributário relativo aos contribuintes. Aos municípios não

restam alternativas senão buscar eficiência na maneira de arrecadar suas receitas, visto que a

sobrecarga de tributos está num nível elevado para os contribuintes.

As receitas públicas, nos entes federados, são distribuídas conforme legislação

específica, definida de modo a classificar suas origens. Segundo Andrade (2002, p.61), as

receitas públicas, por convenção contábil, são vislumbradas por regime de caixa, enquanto as

despesas públicas o são por regime de competência .

Entende-se como regime de caixa a modalidade contábil que considera para a

(40)

38

efetivamente no exercício. Já o regime de competência é aquela modalidade contábil que

considera os fatos contábeis ocorridos durante o exercício para fins de apuração do resultado.

2.3.1 Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal, instituída pela Lei Complementar nº 101, de 04 de

maio de 2000, estabelece normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão

fiscal e dá outras providências.

Tonet (2001), ao comentar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), argumenta que

esta lei é parte de um contexto que visa adotar formas e ferramentas contemporâneas de

gerenciamento de recursos, buscando a melhoria do desempenho do Estado, mais

especificamente no que se refere à prática da gestão fiscal.

Relativo a esta lei, Viccari Jr. e Cruz (2004, p.16) comentam que a novidade da Lei

de Responsabilidade Fiscal reside no fato de responsabilizar especificamente a parte da gestão

financeira a partir de um acompanhamento sistemático do desempenho mensal, trimestral,

anual e plurianual.

Concernente ao presente estudo, é importante analisar o art. 14 e seu § 1º, por tratar-se

exclusivamente da renuncia de receita:

Art. 14 - A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I ... II - ...

(41)

39

Segundo Viccari Jr. e Cruz (2004), o entendimento é de que a renuncia fiscal fere uma

situação normal em que já foi prevista, tanto na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

quanto na Lei Orçamentária Anual (LOA), a expectativa de arrecadação e recolhimento da

receita e, por conseqüência, resulta de maneira indireta numa frustração de atendimento de

alguma necessidade social.

Neste sentido, a receita de transferência relativa à participação no produto da

arrecadação do ICMS, resultado da aplicação do índice do Valor Adicionado (VA), que

compete a cada município, sobre os 25% da receita do ICMS auferida no Estado, lançada na

LDO, entende-se que também poderia ser lançada no rol de renúncia fiscal à sua má gestão,

visto que, o seu efetivo controle implica em acréscimo do índice do VA, conseqüentemente

maior participação no retorno do ICMS, logo maior receita para o município.

2.3.2 Classificação das receitas públicas

A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estatui normas gerais de direito financeiro

para elaboração e controle dos orçamentos e balanço da União, dos Estados, dos Municípios e

do Distrito Federal . Em seu art. 3º, § Único, estabelece que:

Art. 3º - A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

§ Único - Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por antecipação de receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiros.

Como se pode observar, as receitas públicas dos entes federados são regidas por esta

Lei, conhecida como Lei do Orçamento e da Contabilidade. Determina que se fixe as despesas

(42)

40

a formar o orçamento público. Portanto, a Lei do Orçamento norteará as ações do governo

pelo período de um ano.

A receita pública, conforme a Lei nº 4.320/64, classifica-se em Receita Orçamentária e

Receita Extra-orçamentária.

2.3.2.1 Receita orçamentária

De acordo com Silva (2003), receita orçamentária corresponde à arrecadação de

recursos financeiros autorizados pela Lei Orçamentária e que serão aplicados na realização

dos gastos públicos. Classifica-se em duas categorias econômicas: Receitas Correntes e

Receitas de Capital.

a) Receitas correntes

As receitas correntes, conforme Andrade (2002), são aquelas que se destinam aos

gastos correntes e decorrem de um fato modificativo, ou seja, todas as transações que,

efetivadas pelas entidades da administração pública, não resultem em constituição ou

majoração de seu patrimônio, ou que estejam assim definidas em lei. São classificadas em:

receitas tributárias, receitas de contribuições, receita patrimonial, receita agropecuária, receita

industrial, receita de serviços, transferências correntes (ICMS, transferido pelos Estados aos

Municípios) e outras receitas correntes.

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41

As receitas de capital, segundo Silva (2003), são aquelas provenientes da realização de

recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas, tais como operações de créditos (

conversão em espécie de bens), alienação de bens e direitos, amortização de empréstimos

concedidos, as transferências de capital (decorrentes de recursos recebidos de outras pessoas

de direito público ou privado, destinadas a atender despesas classificáveis em despesa de

capital), ou ainda outras receitas de capital.

2.3.2.2 Receita extra-orçamentária

Silva (2003) define receita extra-orçamentária como sendo um simples ingresso

financeiro de caráter temporário, pois pertence a terceiros, e compreende uma entrada de

dinheiro que corresponde a créditos de terceiros da qual o Estado é um simples depositário.

Não é uma receita no sentido econômico e é mais bem denominada de ingresso

extra-orçamentário, cujo registro sempre provoca o surgimento de passivos financeiros.

Azevedo et. al. (2004) destaca que esta receita não depende de autorização legislativa,

sua realização não está vincula a execução orçamentária e não constitui renda do Estado e sim

uma disponibilidade financeira. Cita como exemplos de receitas extra-orçamentárias: cauções,

fianças, retenção de impostos (substituto tributário) e contribuições pertencentes a outras

unidades da federação.

2.3.3 Receitas dos municípios

Na Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988, o

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