UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS DISSERTAÇÃO DE MESTRADO

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UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS

  " " #$ " " " # " # RESUMO O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) foi formalizado pelo Estatuto da Cidade como um instrumento da política urbana, mas ainda hoje é objeto de discussão sobre seu universo deabrangência em campos multidisciplinares, como o Direito, a Geografia e o PlanejamentoUrbano. Para a compreensão do universode abrangência do EIV foram utilizadas as definições de alguns autores, organizadas em um quadro de onde são estabelecidas duas ordens de discussão: o EIV como garantia deprincípios constitucionais e como forma de controle social e do uso do solo urbano.

2.1 O EIV COMO GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS 45

  2.1.1 O EIV como instrumento de garantia do Direito às Cidades Sustentáveis. 52 2.1.2 O EIV como instrumento de garantia da Qualidade de Vida.

2.2 O EIV COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL. 58

  2.2.1 O EIV e a gestão democrática da cidade. 60 2.2.2 O EIV como instrumento do planejamento e do controle do uso do solo urbano.

3.1 IMPACTO URBANO 74

3.1.1 Metodologia 1: Análise Comparativa de Dados Técnicos 75 3.1.2 Metodologia 2: Análise Cognitiva 80 3.1.3 Metodologia 3: Matriz de Impactos 85 3.2 VIZINHANÇA 96 CONCLUSÃO DO CAPÍTULO 100CAPÍTULO 4 AS LEIS QUE REGULAMENTAM O ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (EIV): ALGUMAS EXPERIÊNCIAS AO LONGO DO BRASIL 102 4.1 LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE MEIO AMBIENTE 102 4.2 AS ESPÉCIES LEGISLATIVAS E SUAS IMPLICAđỏES NA REGULAMENTAđấO DO EIV 105

4.3 A REGULAMENTAđấO DO EIV EM ALGUMAS LEGISLAđỏES 107

4.3.1 As legislações de EIV e os Impactos considerados 110

  A necessidade da avaliação dos impactos resultantes da implantação de certos empreendimentos e atividades é resultado da exigência de uma sociedade que está assistindoao esgotamento dos recursos naturais, presentes no território das cidades e a degradação das relações de vizinhança. Neste sentido, não resta outra alternativa para esta sociedade senãoparticipar das decisões com relação à implantação de novos empreendimentos na região da cidade em que habitam, para obtenção de um padrão de qualidade de vida (PRESTES, 2003,p.2-3).

1 Dallari (2007, p.2), afirma que

  Esse instrumento encontra-seinserido na categoria de instrumento de democratização da gestão urbana, e sua aplicação prevê a participação da população nas decisões das implantações de empreendimentos eatividades, possibilitando a democratização das decisões e consagrando o direito de vizinhança, como parte da política urbana. Conhecer a gênese do EIV a partir de uma breve retrospectiva histórica de suas origens e da construção de um quadro dos aspectos conceituais para o enfrentamento dequestões que envolvem seu conteúdo, como: ambiente urbano, impacto ambiental, impacto urbano, empreendimento de significativa repercussão ambiental e vizinhança; 2.

ASPECTOS CONCEITUAIS

  1.1 ORIGEM DO EIVO instrumento urbanístico Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), estabelecido formalmente, pelo Estatuto da Cidade – Lei 10.257/2001, como um instrumento da políticaurbana brasileira, é resultado de um processo que se iniciou na década de 1970, quando surgem novos partidos políticos e os sindicatos se fortalecem num processo de transição daditadura militar rumo à democracia. Ainda segundo o autor, só é possível identificar uma regulamentação mínimasobre o EIV, no Projeto de Lei original do Estatuto da Cidade, (PL do Senado nº.181/1989), proposto pelo Senador Pompeu de Souza, que embora sem a denominação de EIV, apresenta-se com o mesmo princípio dos artigos 36, 37 e 38 do EC, e nos seguintes termos: Art.

10 Diadema/SP e São Paulo/SP , regulamentaram em suas legislações a exigência de um

  Em 1972, com a elaboração da Lei de Zoneamento de São Paulo, o impacto dos grandes empreendimentos sobre o tráfego passou a ser considerado e, a partir de então, foiestabelecida a exigência de dispositivo de acesso às edificações com mais de 100 vagas para veículos, objetivando evitar a interferência no tráfego da via de acesso (MOREIRA, 1997, p.18). Outro questionamento, para Moreira (1997, p. 19) é a exigência de Relatórios de ImpactoAmbiental pelo Plano Diretor e a exigência de Relatório de Impacto de Vizinhança pela LeiOrgânica de São Paulo, as quais constituíam uma duplicidade que suscitava a dúvida sobre qual a diferença entre um e o outro.

1.3.1 Semelhanças e diferenças entre o EIA e EIV

  Nesse sentido, esse autor aponta que o EIV, na verdade, não seria necessário, já que o EIA também se refere ao meio ambiente urbano, e que suacriação é decorrente do “costume ou preconceito no sentido de tomar a expressão meio como abrangendo apenas o ambiente natural, os recursos naturais, tais como ambiente florestas, águas, montanhas etc”. Prestes (2003, p. 3) afirma que o EIV é um importante instrumento de gestão urbano- ambiental, semelhante ao EIA, mas sem capacidade de substituí-lo, já que este último é maiscomplexo, pois tem natureza jurídica de instituto constitucional, e neste sentido, nas situações em que cabe o EIA não se aplica o EIV.

1.3.2 Meio Ambiente e Meio Ambiente Urbano

  A clarezanas respostas a essas questões contribuirão para o entendimento de qual é a delimitação do universo de aplicação do instrumento urbanístico de Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV). 6.938/81, que dispõe sobre a política nacional de meioambiente, e o define como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”(ANTUNES, 2008, p. 258).

1.3.3 A Vizinhança

  O EIV insere uma nova abordagem para o termo vizinhança que ultrapassa as fronteiras do direito privado, denominado direito de vizinhança, ela se estabelece na órbita de um novodireito, que é de interesse de uma coletividade, e, portanto, no rol dos direitos denominados difusos, e que merecem um aprofundamento sobre as idéias que constituem esse novo olhar. De acordo com Rocco (2006, p. 78), a definição dos conceitos de vizinhança e ambiente exige um aprofundamento da compreensão do campo de interesse que configuram esses doiscampos de direitos (vizinhança e meio ambiente) e que representam também as discussões sobre as fronteiras do direito público e do privado.

22 O Código Civil Brasileiro manteve a regra do seu antecessor que estabelece: “o proprietário

  21 ou o possuidor de um prédio tem o direito de fazer cessar as interferências prejudiciais à Lei 3.071, de 1º de janeiro de 1916. os limites ordinários de tolerância dos moradores da vizinhança (salvo quando as interferências forem justificadas porinteresse público, caso em que o proprietário ou possuidor pagará uma indenização ao vizinho prejudicado).

1.3.4 Impacto Urbano e Impacto Ambiental

  “Neste bloco de preocupações está a avaliação dos impactos nas relações das áreas de entorno pré-existentes à implantação em questão, nas condições de tráfego, na circulação viária de veículos e de pedestres, os impactos econômicos no comércio pré-existente, e até mesmo,em certos casos, no mercado de trabalho local. A inclusão da análise de impactos sociais e humanos no EIA possibilita uma aproximação com o EIV e uma equivocada interpretação de que se tratam do mesmo instrumento deanálise, com a peculiaridade de que o EIV é destinado especificamente para áreas urbanas.

1 COUTINHO, Ronaldo L. In: ROCCO, Rogério. Estudo de Impacto de Vizinhança: Instrumento de Garantia do Direito às Cidades Sustentáveis. Prefácio. Rio de Janeiro: Editora Lúmen Júris, 2006, p. xii

  Na perspectiva do EIV como instrumento de controle do uso do solo urbano, Souza (2002,p.479), aponta que o EIV, “indicando carências de infra-estrutura e equipamentos urbanos e compatibilidade ambiental e paisagística do uso pretendido”, pode se transformar numimportante orientador nas ações das Prefeituras e, portanto, um importante instrumento para o Planejamento Urbano. 2.1 O EIV COMO GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAISDe acordo com Dallari (2007, p. 12), o EIV se caracteriza como um “instrumento de garantia aos direitos supra-individuais, os direitos de terceira geração, coletivos e difusos...”, os quaisencontram fundamento legal no artigo 5º do Capítulo I, da Constituição de 1988, que regulamenta os Direitos e Garantias Fundamentais.

2 Os direitos de primeira geração referem-se à liberdade, o titular desses direitos é o indivíduo

  São os direitos de cunho social, cultural e econômico, que se originaram em decorrência das lutas de uma nova classe social, os trabalhadores, quepromoveram um aprofundamento das relações entre capital e trabalho, e marcou um segundo momento para o capitalismo (PINHO, 2007, p.69). De acordo com Dallari (2007, p. 12), ...a legislação evoluiu no sentido de amparar os direitos supra-individuais, os direitos de terceira geração, coletivos e difusos, ampliando o conceito de vizinhança,para atingir todos aqueles que vivem nas proximidades, numa área da cidade, e que podem ser afetados por usos de maior intensidade, gerando significativosincômodos.

DIREITOS SUPRAINDIVIDUAIS OU TRANSINDIVIDUAIS

Interesses Titularidade Objeto Natureza Bem JurídicoPÚBLICOS Estado Divisível Relação de Particular DireitoDIFUSOS Indivíduos Indivisivel Relação de Comumindeterminados fato COLETIVOS COLETIVOS Categoria ou Indivisivel Relação de Comumclasse de pessoas direito

STRICTO SENSU

  Para bem ilustrar o que ora se afirma, Bojart (1995,p.43-5) apresenta a situação que se segue: Seria necessário que toda uma comunidade ribeirinha atingida pelo vazamento de produtos tóxicos e venenosos em um rio que sirva de manancial de abastecimento avárias cidades que atravessa morra intoxicada para que se tenha um interesse transindividual? Na primeira esses interesses representamimportantes instrumentos de limitação da liberdade individual frente ao Estado, nesse sentido dizem respeito ao controle social, como poder e autoridade, que o Estado exerce sobre oscidadãos, e que representam, por exemplo, os planos diretores, leis de usos e ocupação do solo, códigos de posturas, etc.

2.1.1 O EIV como instrumento de garantia do Direito às Cidades Sustentáveis

  Observa-se que estes últimos que foram listados no parágrafo anterior representam, praticamente, os mesmos itens estabelecidos para análise A Constituição de 1988, em seu artigo 225, estabeleceu o direito de todos os cidadãos a uma sadia qualidade de vida, defendida para as presentes e as futuras gerações. Nesse sentido o conceito de qualidade de vida seria adjetivo e, portanto, estaria restrito a um conceito de valor, ficando aquém de questões mais substantivas, dentre as quais: comogarantir um "patamar mínimo de dignidade e de condição humana"?

2.2.1 O EIV e a gestão democrática da cidade

  É uma forma democrática de politizar o cotidiano 6 dos cidadãos, que de acordo com Coutinho (2006, p.xii) por se tratar de matéria difusa e de ordem pública, imprescindível é a opinião das pessoas que têm suas vidas e seus direitos subjetivos afetados pela implementaçãode determinados empreendimentos na cidade. O EIV ao prever a participação da população no processo de tomada de decisão para autorizar a implantação de alguns empreendimentos e atividades, através de audiências públicas, seinsere na categoria de instrumento de democratização da gestão das cidades.

2.2.2 O EIV como Instrumento do Planejamento e do Controle do Uso do Solo Urbano

  Estes se constituem instrumentosreguladores, que se utilizam de grandezas e índices como coeficiente de aproveitamento, taxa de ocupação, fórmula para cálculo de recuos, os quais servem para mensurar e regular algunsaspectos urbanos como, por exemplo, a densidade da ocupação, a ventilação/iluminação, a escala da paisagem urbana. Na segunda possibilidade, como instrumento de garantia da qualidade de vida, constata-se que a vida na cidade expõe a população a uma série de situações onde são vivenciados os mais No segundo pólo, refere-se ao controle exercido pelo Estado sobre o cidadão, e neste caso, este instrumento se enquadra como regulador do uso do solo urbano, já que impõe restrições asua ocupação.

1 Matriz de Leopold como o instrumento mais adequado para levantamento e avaliação de

  1“A Matriz de Leopold, com diversas variantes, tem sido utilizada em Estudos de Impactos Ambientais, procurando associar os impactos de uma determinada ação de um empreendimento com as diversas características ambientais de sua área de influência.” MOTA, Suetônio e AQUINO, Marisete Dantas. Para detectar os impactos oriundos da implantação de um empreendimento, essas metodologias usaram como referência alguns focos de análise, componentes ambientais easpectos urbanísticos, e para verificação da existência de impactos gerados, utilizaram-se de critérios específicos e distintos entre si.

MATRIZ DE IMPACTOS

  Urbanística Quadro 3.1 – Impactos Urbanos: focos de análise nas Metodologias avaliadas. Fonte: MORAES (2002), CAMPOS (2005) e LOLLO e RÖHM (2006), colimado pela autora.

3.1.1 Metodologia 1: Análise Comparativa de Dados Técnicos

  Mapas da rede de água da região; Demonstração do processo detratamento de água no caso de pretensão de utilização de águassubterrâneas ou tratadas in loco; Planos de uso racional e reuso deáguas residuais & &ANÁLISE COMPARATIVA DE DADOS TÉCNICOS Levantamento da capacidade do atendimento pela concessionária darede de água. Avaliação da geração e quantidade de partículas em suspensão que podem sergeradas pelo empreendimento Plano de reciclagem do lixo geradono empreendimento Plano de médio e longo prazo para ageração zero de efluentes Coleta e Tratamento de Resíduos SólidosAvaliação da quantidade de resíduos a ser produzidos e sua composiçãoaproximada.

3.1.2 Metodologia 2: Análise Cognitiva

  Essa escolhaé justificada em seu trabalho, como resultado da necessidade de utilização de instrumentos capazes de acompanhar a pluralidade e dinamismo da relação homem e ambiente, e esse seriaum método capaz de gerar inúmeras interpretações de leitura, visualização gráfica e conceitual. Adensamento ao longo das vias principais e de acesso;Presença de comércio ao longo das vias principais;Capacidade de absorção de atendimento;Imóveis lindeiros e vias de acesso;Imóveis situados nas quadras do entornoimediato; Imóveis lindeiros e viasutilizadas para estacionamento de veículosde usuários.

ATORES NA

  A criação de intensidade compatibilidade e análise de da demanda: novos pólos de de nova do projeto com dadosAđấO 2 1. Capacidade de do solo; absorção dosistema viário, para vagas deestacionamento; Tabulação de dados quantitativos no programa SPSS; AđấO 3 Dados qualitativos tabulados na forma de mapas cognitivos, adaptados paraTABULAđấO DE fluxogramas de processos e cruzados com as tabelas do mapa de valores do Município, mapas do zoneamento e sistema viário gerando mapas temáticos.

3.1.3 Metodologia 3: Matriz de Impactos

  Distinta das anteriores, a metodologia apresentada por Lollo e Röhm (2006), caracteriza-se pela proposta de uma Matriz para levantamento e avaliação de impactos de vizinhança, quesegundo os autores conserva a idéia da original, Matriz de Leopold, mas possui algumas adaptações de forma a adequar-se à realidade particular do EIV. Quadro 3.8 Ố CLASSIFICAđấO DOS IMPACTOSFonte: Colimados pela autora a partir de Lollo e Röhm (2006, p.173) Como pode se ver no Quadro 3.9 a seguir, a estrutura da matriz é composta de colunas onde são disponibilizadas as informações relativas às fases do empreendimento; as intervençõesprevistas; os impactos previstos; os componentes ambientais avaliados e a medidas mitigadoras e compensatórias propostas.

IMPACTOS DA CATEGORIA

  EMISSÃO DE Através da constatação de ocorrência de emissão Saneamento e RUÍDOS de ruídos e a compatibilidade com a vizinhança; Qualidade de vidaAtravés da constatação da geração e destinação RESÍDUOS de resíduos sólidos e líquidos urbanos eindustriais e os danos que eles podem causar à vizinhança. VALADARES MGLei nº 5.149, de 20 de fevereiro de 2003 GOVERNADOR Regulamenta e disciplina o Zoneamento, Urbanização,Usos e Ocupação do SoloDispõe sobre o Plano Diretor de Diadema Lei Complementar nº50, de 1º de março de 1996Lei Complementar nº161, de 02 de agosto de 2002 Institui o Plano DiretorDIADEMA SP PELOTAS RSLei nº.

4.3.1 As Legislações de EIV e os impactos urbanos considerados

  I – adensamento populacional; II - equipamentos urbanos e comunitários; III – uso e ocupação do solo; IV – valorização imobiliária; V – geração de tráfego e demanda por transporte público; VI – ventilação e iluminação; VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. Estas informações encontram-se sistematizadas nos quadros B.1 a B.10 que fazem parte doApêndice B, que permitem a visualização dos aspectos que cada Município julgou importante considerar na avaliação do EIV de determinadas atividades e serviços, e que não constavamdo rol estabelecido no dispositivo do EC, mas que foram contemplados em suas legislações.

DEMANDA DE ESTACIONAMENTO

  Neste caso, a avaliação de certos empreendimentos e/ou atividades pelo EIV possibilitará que sejam identificadas asdemandas geradas às redes de coleta e serviços públicos, e a capacidade da vizinhança em absorvê-las, para que sejam impostas medidas atenuantes e compensatórias se for o caso. A construção dos quadros de legislações e impactos por Municípios também possibilitou reafirmar que as cidades de Diadema e São Paulo, como já mencionado anteriormente,aplicavam um instrumento de avaliação de impactos ambientais urbanos, mesmo antes do advento do EC, o qual era denominado Relatório de Impacto de Vizinhança - "RIV".

4.3.2 As legislações de EIV e a determinação da vizinhança impactada

  Constatar a atuação de um determinado impacto em decorrência da implantação de certa atividade ou serviço, implica em pensar qual a área da cidade que sofrerá as respectivasconseqüências, razão porque se faz necessário identificá-la, para que o instrumento do EIV possa efetivamente cumprir sua função. Vizinhança: imediações do local de implantação do empreendimento ou atividade de impacto, de dimensão variável, função da abrangência do impacto TERESINAprevisto.(Glossário de Termos Técnicos) Quadro 4.3 – Definição de vizinhança na legislação de alguns municípios.

4.3.3 As legislações de EIV e a determinação dos empreendimentos impactantes

  O terceiro aspecto relevante para a aplicação do EIV é a definição dos empreendimentos ou atividades que estarão sujeitos à avaliação do instrumento. Alguns municípios como Cascavel, Salvador e São Paulo ainda não possuem legislação contendo a definição dos empreendimentos sujeitos ao EIV.

7 Diretor estabeleceu que esta definição deva ser apontada em legislação municipal específica

7 Lei Complementar nº. 28/2006, artigo 19

  No entanto, já ficou regulamentado por aquele PD que as construções de área inferior a 3.500m² (três mil e quinhentos metros quadrados), destinadas àsatividades promotoras da educação e do saber, templos religiosos e atividades associativas, ficarão dispensadas da avaliação pelo instrumento. A experiência construída desde1990, com a regulamentação do Relatório de Impacto de Vizinhança por meio da LeiOrgânica do Município, embora com formato diverso do EIV estabelecido pelo EC, não tem sido suficiente para alavancar a aplicação do instrumento.

USO RESIDENCIAL

  Para o uso não-residencial, constata-se a utilização dos três critérios assinalados anteriormente, e de conformidade com os interesses de cada cidade. No critério não-residencial por área construída encontra-se regulamentação de empreendimentos ou atividades a partir do termo mais genérico “não-residencial”, como também de algumas atividadesespecíficas.

2 TEREZINA >5.000 m

  Apenas para ocritério do uso não-residencial genérico estabelecido pela área (m²), parece haver a aproximação de um consenso de 5.000m² (cinco mil metros quadrados) para oestabelecimento de empreendimentos ou atividades sujeitos ao EIV, adotados pelos municípios de Pelotas, Santo André e Terezina. Esta regulamentação foi feita 10 inicialmente na edição do seu Plano Diretor que embora tenha estabelecido que outra lei municipal definiria os empreendimentos e atividades sujeitos à avaliação do EIV, já apontouno seu texto uma lista de empreendimentos ou atividades sujeitos ao EIV independentemente de outras indicações futuras apontadas por lei própria.

11 Código de Urbanismo e Edificações foi apontado outro rol de empreendimentos e

  Este tipo de critério permite uma relação de aproximação entre a vizinhança e oempreendimento como objeto de impactos, o que pode favorecer uma melhor determinação dos empreendimentos e atividades impactantes para cada população envolvida. Pela análise das informações coletadas neste trabalho imagina-se que a experiência na implantação do EIV é que possibilitará o preenchimento de lacunas e omissões geradas pelaslistagens já regulamentadas.

4.3.4 As legislações de EIV e as medidas mitigadoras e compensatórias

  Deduz-se que a razão disto seja a experiência mais antiga com as avaliações de impactos ambientais, que é anterior à edição do EC, e a extensão dessas avaliações na implantação de Em decorrência, observam-se algumas discussões em torno de qual é a abrangência de um e qual é a abrangência do outro. A primeira hipótese, diz respeito ao controle dos cidadãos sobre o Estado,incorporando o novo sentido de gestão estabelecido pela Constituição de 1988, e ratificado noEC, e que no EIV diz respeito à publicidade do processo de avaliação da implantação de algumas atividades e a audiência pública, pela qual a população discute e decide sobre essaimplantação.

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