A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO

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A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO

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UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA - UDESC

CENTRO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO E SÓCIO ECONÔMICAS - ESAG MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO

LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO

Dissertação apresentada ao curso de Mestrado Profissional em Administração da ESAG / CCA / UDESC como requisito parcial para a

obtenção do título de Mestre em

Administração. Área de Concentração: Gestão Estratégica das Organizações. Linha de Pesquisa: Gestão da Co-Produção do Bem Público.

Orientadora: Profª. Simone Ghisi Feuerschütte, Dra.

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LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO

Dissertação apresentada ao curso de Mestrado Profissional em Administração da ESAG / CCA / UDESC como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Administração. Área de Concentração: Gestão Estratégica das Organizações. Linha de Pesquisa: Gestão da Co-Produção do Bem Público.

Banca Examinadora:

Orientadora: ________________________________________________________

Profª. Simone Ghisi Feuerschütte, Dra. ESAG/UDESC

Membro: ________________________________________________________

Profª. Maria Ester Menegasso, Dra. ESAG/UDESC

Membro: ________________________________________________________

Prof. Nério Amboni, Dr. ESAG/UDESC

Membro externo: ________________________________________________________

Prof. Silvio Antônio Ferraz Cário, Dr. DCE/UFSC

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AGRADECIMENTOS

A Deus, que me concedeu saúde física e mental, disposição e paz de espírito para vencer os desafios proporcionados pela vida.

À minha esposa, Mauri, por ter ficado ao meu lado nos momentos mais difíceis e por não ter deixado que eu desistisse.

Ao meu pai, Luiz Abner, que também foi meu professor durante toda a jornada do Mestrado.

À minha mãe, Maria Goretti, que, mesmo distante, me iluminou com seus pensamentos e me mostrou o “outro lado” das coisas.

À minha irmã, Flávia, que foi minha segunda mãe, e ao meu cunhado, Mau Mau, assim como aos meus irmãos Luis Henrique, Alessandra e Luís Felipe.

À família Cavalcante e à família Holanda Bezerra, que, mesmo distantes, enviaram bons pensamentos.

À minha “nova família”, Dona Léa, Sr. Pedro, Pati, Fabi, André, Eduardo e Bárbara, que, além de não me deixarem desistir, me proporcionaram, e ainda proporcionam, fins de semana divertidos e saborosos, tornando a minha vida ainda mais feliz.

Aos meus mascotes, agora já um pouco mais crescidos, Luís Eduardo (o Dudulino), Amandinha e Júlia (a Jubirucazinha), que continuam enchendo a minha vida de alegria.

Aos meus grandes amigos e padrinhos (a galera), os quais são uma extensão da minha família e entenderam a minha ausência no período de dedicação ao Mestrado: Estevam (in memoriam), João Henrique, Marcos, Michelle, Rafael, Renata e Ricardo.

À Diretoria (Alysson, Cláudio e Falcão) e aos colegas do MBA (Borbinha, Iran e Marcon), que proporcionaram bons momentos que me fizeram agüentar os desafios.

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O setor de telecomunicações é estratégico para um país que almeja o desenvolvimento econômico e social, tendo em vista que, além de ser por si só uma indústria importante, pode alavancar o crescimento de outros setores da economia, com suas soluções tecnológicas. O modelo atual de regulação das telecomunicações surgiu no contexto da Administração Pública Gerencial, a partir da privatização do Sistema Telebrás, quando o Estado demonstrou sua incapacidade para realizar investimentos que garantissem o atendimento da demanda do setor. Desta forma, a prestação dos serviços foi transferida para a iniciativa privada, de forma a dar mais eficiência para a Administração Pública, mas a responsabilidade de regular estes serviços foi mantida com o Estado, através da criação da Agência Nacional de Telecomunicações. Passados treze anos da privatização do setor, a sociedade, os editoriais de jornais, os órgãos de defesa do consumidor e os órgãos de controle questionam a eficiência do atual modelo no que se refere a garantir a qualidade e a universalização dos serviços de telecomunicações. Recentemente, surgiu a abordagem do Novo Serviço Público, propondo que princípios democráticos, de cidadania e de participação popular sejam levados em consideração na administração dos serviços públicos. O presente estudo se propõe a analisar o processo de regulação dos serviços públicos de telecomunicações no contexto brasileiro, verificando as contribuições dos princípios do Novo Serviço Público para o seu aprimoramento. Em relação aos objetivos propostos com a privatização, e a conseqüente criação do Órgão Regulador, foi possível verificar que muitos avanços foram conquistados, principalmente em relação à universalização dos serviços de telefonia fixa e móvel, acompanhada do desenvolvimento social do País, com a penetração dos serviços em classes de baixa renda e em áreas rurais. No entanto, muitas deficiências foram deflagradas, seja em relação à qualidade dos serviços de telecomunicações, seja em relação ao desempenho do Brasil frente a outros países. Partindo de um princípio de complementaridade dos modelos de gestão pública, os princípios do Novo Serviço Público foram utilizados para sugerir um aprimoramento da regulação dos serviços de telecomunicações no contexto brasileiro, de modo a permitir que os cidadãos possam participar de forma efetiva deste processo.

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ABSTRACT

The telecommunications sector is strategic for a country that aims to the economic and social development, considering that, besides being in itself an important industry, can leverage the growth of other sectors of the economy, with its technological solutions. The current model of telecoms regulation emerged in the context of the New Public Management, from the privatization of Telebrás, when the State has demonstrated its inability to make investments that ensure the maintenance of the sector. Thus, the provision of services has been transferred to private enterprises in order to give more efficiency to government, but the responsibility to regulate these services was maintained with the State, through the creation of the National Telecommunications Agency. After thirteen years of privatization of industry, society, the editorials of newspapers, the organs of consumer protection and control agencies have questioned the efficiency of the current model with regard to ensuring the quality and universalization of telecommunications services. Recently, there was the approach of the New Public Service, suggesting that democratic principles of citizenship and popular participation are taken into consideration in the administration of public services. This study aims to analyze the process of regulation of public telecommunications services in the Brazilian context, verifying the applicability of the principles of New Public Service for its improvement. In relation to the proposed objectives with privatization and the subsequent creation of the regulatory agency, we observed that many advances have been achieved, especially in relation to the universalization of fixed and mobile telephony, together with the social development of the country, with the penetration of services in low-income classes and rural areas. However, many deficiencies have been triggered, or in relation to the quality of telecommunications services, whether in relation to the performance of Brazil compared to other countries. Starting from a principle of complementarity of public management models, principles of New Public Service were used to suggest an enhancement of the regulation of telecommunications services in the Brazilian context, to enable citizens to participate effectively in this process.

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Características dos Modelos da Administração Pública Gerencial... 32

Figura 2: A relação principal-agente... 34

Figura 3: Instituições resultantes da reforma do Estado... 38

Figura 4: Comparando perspectivas... 51

Figura 5: Mecanismos de Controle das Agências Reguladoras. ... 62

Figura 6: Incapacidade de Investimento no Setor de Telecomunicações... 66

Figura 7: Metas do PASTE... 68

Figura 8: Organograma da Anatel... 76

Figura 9: Marco legal e características da Anatel... 78

Figura 10: Evolução da ROL dos Principais Serviços de Telecomunicações... 82

Figura 11: Evolução Mensal do ITEL... 83

Figura 12: Evolução do Serviço Telefônico Fixo Comutado no Brasil... 84

Figura 13: Evolução do Serviço Móvel no Brasil... 85

Figura 14: Evolução dos Telefones de Uso Público no Brasil... 86

Figura 15: Evolução da Densidade de Telefones de Uso Público no Brasil... 86

Figura 16: Penetração do STFC por Classes de Renda... 87

Figura 17: Reclamações no PROCON/SP - 2009... 88

Figura 18: Ranking de Empresas no Procon/SP... 89

Figura 19: Participação do setor de telecomunicações no total de demandas do SINDEC... 90

Figura 20: Assuntos Mais Demandados do SINDEC... 91

Figura 21: Demandas do setor de telecomunicações por região... 92

Figura 22: Proporção das demandas por segmento... 93

Figura 23: Evolução das reclamações por serviço... 94

Figura 24: Principais problemas do segmento de telefonia fixa... 95

Figura 25: Principais problemas do segmento de telefonia celular... 95

Figura 26: Tipos de atendimento em telecomunicações... 96

Figura 27: Indicadores de qualidade no setor de telecomunicações - 2009... 98

Figura 28: Competição no serviço de telefonia móvel... 101

Figura 29: Participação no Mercado Brasileiro – Telefonia Móvel... 102

Figura 30: Participação no Mercado Brasileiro – Telefonia Fixa de Longa Distância Nacional... 103

Figura 31: Concessionárias e Empresas Espelho – Telefonia Fixa Local... 104

Figura 32: Participação no Mercado Brasileiro – Telefonia Fixa Local... 105

Figura 33: Portabilidade Numérica no Brasil... 105

Figura 34: Evolução das Tarifas do STFC – Período: 1998 – 2007... 107

Figura 35: Variação Mensal do IGP-DI, IPCA e IST (Acumulado)... 108

Figura 36: Variação do IPCA x Variação do Telefone Fixo... 108

Figura 37: Evolução da Assinatura Básica... 109

Figura 38: Investimentos nos Principais Serviços de Telecomunicações... 110

Figura 39: Investimentos em Banda Larga no Brasil... 111

Figura 40: Evolução do SCM no Brasil... 112

Figura 41: Indicadores de Desenvolvimento de TIC... 113

Figura 42: Densidade e Preços Relativos da Banda Larga no Mundo... 114

Figura 43: Participação no Mercado de SCM – Região I... 115

Figura 44: Participação no Mercado de SCM – Região II... 116

Figura 45: Participação no Mercado de SCM – Região III... 117

Figura 46: Evolução do Serviço de TV por Assinatura no Brasil... 117

Figura 47: Cenário Pretendido para o Setor de Telecomunicações no Brasil... 119

Figura 48: Metas – Projeções de Acessos...120

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LISTA DE ABREVIATURAS

ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações

APB – Administração Pública Burocrática

APG – Administração Pública Gerencial

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD - Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento

CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômica

CONTEL – Conselho Nacional de Telecomunicações

COSB - Comissão de Simplificação Burocrática

DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público

DENTEL - Departamento Nacional de Telecomunicações

DPDC - Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor

FMI - Fundo Monetário Internacional

FNT - Fundo Nacional de Telecomunicações

FUST - Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações

IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor

IST – Índice de Serviços de Telecomunicações

ITEL - Índice Setorial de Telecomunicações

LDN – Longa Distância Nacional

LGT – Lei Geral de Telecomunicações

MC – Ministério das Comunicações

NSP – Novo Serviço Público

OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico

ONU - Organização das Nações Unidas

PASTE - Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações e do Sistema Postal

PGO - Plano Geral de Outorgas do Serviço de Telecomunicações

PGR - Plano Geral de Atualização da Regulação em Telecomunicações

PGMU - Plano Geral de Metas para a Universalização do STFC Prestado em Regime Público

PND – Programa Nacional de Desestatização

ROL – Receita Operacional Líquida

SCM – Serviço de Comunicação Multimídia

SINDEC - Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor

SMP - Serviço Móvel Pessoal

STFC - Serviço Telefônico Fixo Comutado

TCU – Tribunal de Contas da União

TUP – Telefone de Uso Público

TVA - Serviço de TV por Assinatura

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO...11

1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA...11

1.2 OBJETIVOS...14

1.2.1 Objetivo Geral...14

1.2.2 Objetivos Específicos...14

1.3 JUSTIFICATIVA...14

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICO-EMPÍRICA...17

2.1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA: ORIGENS E PRINCÍPIOS...18

2.1.1 A Administração Pública Burocrática no Contexto Brasileiro...23

2.2 A REFORMA DO ESTADO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL...24

2.2.1 A Regulação Econômica dos Serviços Públicos...33

2.2.2 A Administração Pública Gerencial no Contexto Brasileiro...36

2.3 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO: UMA PERSPECTIVA POLÍTICA...39

2.3.1 Os Princípios do Novo Serviço Público no Contexto Brasileiro...47

2.4 A COMPLEMENTARIDADE DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA...50

3 METODOLOGIA...53

3.1 CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA...53

3.2 CONTEXTO DA PESQUISA...55

3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA DE CONTEÚDO...55

3.4 LIMITAÇÕES DA PESQUISA...56

4 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS...58

4.1 A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL...58

4.1.1 As Agências Reguladoras no Brasil...58

4.1.2 Os Serviços Públicos de Telecomunicações no Brasil...63

4.1.3 A Agência Nacional de Telecomunicações...74

4.2 ANÁLISE DA REGULAÇÃO DAS TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL...81

4.3 CONTRIBUIÇÕES DOS PRINCÍPIOS DO NSP AO MODELO REGULATÓRIO...121

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS...133

6 SUGESTÕES PARA FUTURAS PESQUISAS...136

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