A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO

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LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

  

A REGULAđấO DOS SERVIđOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAđỏES NO

BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO

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  UNIVERSIDADE DO ESTADO DE SANTA CATARINA - UDESC

CENTRO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAđấO E SốCIO ECONÔMICAS - ESAG

MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAđấO

LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

  

A REGULAđấO DOS SERVIđOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAđỏES NO

BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO

  Dissertação apresentada ao curso de Mestrado Profissional em Administração da ESAG / CCA / UDESC como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Administração. Área de Concentração: Gestão Estratégica das Organizações. Linha de Pesquisa: Gestão da Co-Produção do Bem

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LUIS FERNANDO CAVALCANTE DE HOLANDA BEZERRA

  

A REGULAđấO DOS SERVIđOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAđỏES NO

BRASIL E O NOVO SERVIÇO PÚBLICO

  Dissertação apresentada ao curso de Mestrado Profissional em Administração da ESAG / CCA / UDESC como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Administração. Área de Concentração: Gestão Estratégica das Organizações. Linha de Pesquisa: Gestão da Co-Produção do Bem Público.

  Banca Examinadora:

  Orientadora: ________________________________________________________ Profª. Simone Ghisi Feuerschütte, Dra.

  ESAG/UDESC Membro: ________________________________________________________ Profª. Maria Ester Menegasso, Dra.

  ESAG/UDESC Membro: ________________________________________________________

  4 À minha amada esposa, Mauri, que chamo de “Pequena”,

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  AGRADECIMENTOS

  A Deus, que me concedeu saúde física e mental, disposição e paz de espírito para vencer os desafios proporcionados pela vida. À minha esposa, Mauri, por ter ficado ao meu lado nos momentos mais difíceis e por não ter deixado que eu desistisse. Ao meu pai, Luiz Abner, que também foi meu professor durante toda a jornada do Mestrado. À minha mãe, Maria Goretti, que, mesmo distante, me iluminou com seus pensamentos e me mostrou o “outro lado” das coisas. À minha irmã, Flávia, que foi minha segunda mãe, e ao meu cunhado, Mau Mau, assim como aos meus irmãos Luis Henrique, Alessandra e Luís Felipe. À família Cavalcante e à família Holanda Bezerra, que, mesmo distantes, enviaram bons pensamentos. À minha “nova família”, Dona Léa, Sr. Pedro, Pati, Fabi, André, Eduardo e Bárbara, que, além de não me deixarem desistir, me proporcionaram, e ainda proporcionam, fins de semana divertidos e saborosos, tornando a minha vida ainda mais feliz.

  Aos meus mascotes, agora já um pouco mais crescidos, Luís Eduardo (o Dudulino), Amandinha e Júlia (a Jubirucazinha), que continuam enchendo a minha vida de alegria. Aos meus grandes amigos e padrinhos (a galera), os quais são uma extensão da minha família e entenderam a minha ausência no período de dedicação ao Mestrado: Estevam (in

  memoriam ), João Henrique, Marcos, Michelle, Rafael, Renata e Ricardo.

  À Diretoria (Alysson, Cláudio e Falcão) e aos colegas do MBA (Borbinha, Iran e Marcon), que proporcionaram bons momentos que me fizeram agüentar os desafios. À minha orientadora, Professora Simone, pela compreensão, paciência e dedicação

  

RESUMO

  O setor de telecomunicações é estratégico para um país que almeja o desenvolvimento econômico e social, tendo em vista que, além de ser por si só uma indústria importante, pode alavancar o crescimento de outros setores da economia, com suas soluções tecnológicas. O modelo atual de regulação das telecomunicações surgiu no contexto da Administração Pública Gerencial, a partir da privatização do Sistema Telebrás, quando o Estado demonstrou sua incapacidade para realizar investimentos que garantissem o atendimento da demanda do setor. Desta forma, a prestação dos serviços foi transferida para a iniciativa privada, de forma a dar mais eficiência para a Administração Pública, mas a responsabilidade de regular estes serviços foi mantida com o Estado, através da criação da Agência Nacional de Telecomunicações. Passados treze anos da privatização do setor, a sociedade, os editoriais de jornais, os órgãos de defesa do consumidor e os órgãos de controle questionam a eficiência do atual modelo no que se refere a garantir a qualidade e a universalização dos serviços de telecomunicações. Recentemente, surgiu a abordagem do Novo Serviço Público, propondo que princípios democráticos, de cidadania e de participação popular sejam levados em consideração na administração dos serviços públicos. O presente estudo se propõe a analisar o processo de regulação dos serviços públicos de telecomunicações no contexto brasileiro, verificando as contribuições dos princípios do Novo Serviço Público para o seu aprimoramento. Em relação aos objetivos propostos com a privatização, e a conseqüente criação do Órgão Regulador, foi possível verificar que muitos avanços foram conquistados, principalmente em relação à universalização dos serviços de telefonia fixa e móvel, acompanhada do desenvolvimento social do País, com a penetração dos serviços em classes de baixa renda e em áreas rurais. No entanto, muitas deficiências foram deflagradas, seja em relação à qualidade dos serviços de telecomunicações, seja em relação ao desempenho do Brasil frente a outros países. Partindo de um princípio de complementaridade dos modelos de gestão pública, os princípios do Novo Serviço Público foram utilizados para sugerir um aprimoramento da regulação dos serviços de telecomunicações no contexto brasileiro, de modo a permitir que os cidadãos possam participar de forma efetiva deste processo.

  

Palavras-chave: Regulação. Telecomunicações. Eficiência. Democracia. Participação cidadã.

  7

  ABSTRACT

  The telecommunications sector is strategic for a country that aims to the economic and social development, considering that, besides being in itself an important industry, can leverage the growth of other sectors of the economy, with its technological solutions. The current model of telecoms regulation emerged in the context of the New Public Management, from the privatization of Telebrás, when the State has demonstrated its inability to make investments that ensure the maintenance of the sector. Thus, the provision of services has been transferred to private enterprises in order to give more efficiency to government, but the responsibility to regulate these services was maintained with the State, through the creation of the National Telecommunications Agency. After thirteen years of privatization of industry, society, the editorials of newspapers, the organs of consumer protection and control agencies have questioned the efficiency of the current model with regard to ensuring the quality and universalization of telecommunications services. Recently, there was the approach of the New Public Service, suggesting that democratic principles of citizenship and popular participation are taken into consideration in the administration of public services. This study aims to analyze the process of regulation of public telecommunications services in the Brazilian context, verifying the applicability of the principles of New Public Service for its improvement. In relation to the proposed objectives with privatization and the subsequent creation of the regulatory agency, we observed that many advances have been achieved, especially in relation to the universalization of fixed and mobile telephony, together with the social development of the country, with the penetration of services in low-income classes and rural areas. However, many deficiencies have been triggered, or in relation to the quality of telecommunications services, whether in relation to the performance of Brazil compared to other countries. Starting from a principle of complementarity of public management models, principles of New Public Service were used to suggest an enhancement of the regulation of telecommunications services in the Brazilian context, to enable citizens to participate effectively in this process.

  Keywords: Regulation. Telecommunications. Efficiency. Democracy. Citizen participation.

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  LISTA DE FIGURAS Figura 1: Características dos Modelos da Administração Pública Gerencial................................................ 32 Figura 2: A relação principal-agente.............................................................................................................. 34 Figura 3: Instituições resultantes da reforma do Estado................................................................................. 38 Figura 4: Comparando perspectivas............................................................................................................... 51 Figura 5: Mecanismos de Controle das Agências Reguladoras. .................................................................... 62 Figura 6: Incapacidade de Investimento no Setor de Telecomunicações....................................................... 66 Figura 7: Metas do PASTE............................................................................................................................. 68 Figura 8: Organograma da Anatel.................................................................................................................. 76 Figura 9: Marco legal e características da Anatel........................................................................................... 78 Figura 10: Evolução da ROL dos Principais Serviços de Telecomunicações................................................ 82 Figura 11: Evolução Mensal do ITEL............................................................................................................ 83 Figura 12: Evolução do Serviço Telefônico Fixo Comutado no Brasil.......................................................... 84 Figura 13: Evolução do Serviço Móvel no Brasil.......................................................................................... 85 Figura 14: Evolução dos Telefones de Uso Público no Brasil....................................................................... 86 Figura 15: Evolução da Densidade de Telefones de Uso Público no Brasil.................................................. 86 Figura 16: Penetração do STFC por Classes de Renda.................................................................................. 87 Figura 17: Reclamações no PROCON/SP - 2009........................................................................................... 88 Figura 18: Ranking de Empresas no Procon/SP............................................................................................. 89 Figura 19: Participação do setor de telecomunicações no total de demandas do SINDEC............................ 90 Figura 20: Assuntos Mais Demandados do SINDEC..................................................................................... 91 Figura 21: Demandas do setor de telecomunicações por região..................................................................... 92 Figura 22: Proporção das demandas por segmento........................................................................................ 93 Figura 23: Evolução das reclamações por serviço.......................................................................................... 94 Figura 24: Principais problemas do segmento de telefonia fixa..................................................................... 95 Figura 25: Principais problemas do segmento de telefonia celular................................................................ 95 Figura 26: Tipos de atendimento em telecomunicações................................................................................. 96 Figura 27: Indicadores de qualidade no setor de telecomunicações - 2009................................................... 98 Figura 28: Competição no serviço de telefonia móvel................................................................................... 101 Figura 29: Participação no Mercado Brasileiro – Telefonia Móvel............................................................... 102 Figura 30: Participação no Mercado Brasileiro – Telefonia Fixa de Longa Distância Nacional................... 103 Figura 31: Concessionárias e Empresas Espelho – Telefonia Fixa Local...................................................... 104 Figura 32: Participação no Mercado Brasileiro – Telefonia Fixa Local........................................................ 105 Figura 33: Portabilidade Numérica no Brasil................................................................................................. 105 Figura 34: Evolução das Tarifas do STFC – Período: 1998 – 2007............................................................... 107 Figura 35: Variação Mensal do IGP-DI, IPCA e IST (Acumulado).............................................................. 108 Figura 36: Variação do IPCA x Variação do Telefone Fixo.......................................................................... 108 Figura 37: Evolução da Assinatura Básica..................................................................................................... 109 Figura 38: Investimentos nos Principais Serviços de Telecomunicações...................................................... 110 Figura 39: Investimentos em Banda Larga no Brasil..................................................................................... 111 Figura 40: Evolução do SCM no Brasil.......................................................................................................... 112 Figura 41: Indicadores de Desenvolvimento de TIC...................................................................................... 113 Figura 42: Densidade e Preços Relativos da Banda Larga no Mundo........................................................... 114

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LISTA DE ABREVIATURAS

  ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações APB – Administração Pública Burocrática APG – Administração Pública Gerencial BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD - Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento CADE - Conselho Administrativo de Defesa Econômica CONTEL – Conselho Nacional de Telecomunicações COSB - Comissão de Simplificação Burocrática DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público DENTEL - Departamento Nacional de Telecomunicações DPDC - Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor FMI - Fundo Monetário Internacional FNT - Fundo Nacional de Telecomunicações FUST - Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações

  IDEC - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor

  IST – Índice de Serviços de Telecomunicações

  ITEL - Índice Setorial de Telecomunicações LDN – Longa Distância Nacional LGT – Lei Geral de Telecomunicações MC – Ministério das Comunicações NSP – Novo Serviço Público OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONU - Organização das Nações Unidas

PASTE - Programa de Recuperação e Ampliação do Sistema de Telecomunicações e do

  Sistema Postal

  PGO - Plano Geral de Outorgas do Serviço de Telecomunicações PGR - Plano Geral de Atualização da Regulação em Telecomunicações

PGMU - Plano Geral de Metas para a Universalização do STFC Prestado em Regime Público

PND – Programa Nacional de Desestatização ROL – Receita Operacional Líquida SCM – Serviço de Comunicação Multimídia SINDEC - Sistema Nacional de Informações de Defesa do Consumidor SMP - Serviço Móvel Pessoal STFC - Serviço Telefônico Fixo Comutado TCU – Tribunal de Contas da União TUP – Telefone de Uso Público

  10

  2.2.2 A Administração Pública Gerencial no Contexto Brasileiro...........................................36

  4.1 A REGULAđấO DOS SERVIđOS DE TELECOMUNICAđỏES NO BRASIL............58

  

4 APRESENTAđấO E ANÁLISE DOS RESULTADOS...................................................58

  3.4 LIMITAđỏES DA PESQUISA..........................................................................................56

  3.3 INSTRUMENTOS DE COLETA DE CONTEÚDO.........................................................55

  3.2 CONTEXTO DA PESQUISA............................................................................................55

  3.1 CARACTERIZAđấO DA PESQUISA.............................................................................53

  

3 METODOLOGIA................................................................................................................53

  2.4 A COMPLEMENTARIDADE DOS MODELOS DE ADMINISTRAđấO PÚBLICA...50

  2.3.1 Os Princípios do Novo Serviço Público no Contexto Brasileiro.....................................47

  2.3 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO: UMA PERSPECTIVA POLÍTICA...............................39

  2.2.1 A Regulação Econômica dos Serviços Públicos..............................................................33

  SUMÁRIO

  2.2 A REFORMA DO ESTADO E A ADMINISTRAđấO PÚBLICA GERENCIAL.........24

  2.1.1 A Administração Pública Burocrática no Contexto Brasileiro........................................23

  2.1 A ADMINISTRAđấO PÚBLICA BUROCRÁTICA: ORIGENS E PRINCễPIOS..........18

  

2 FUNDAMENTAđấO TEốRICO-EMPễRICA................................................................17

  1.3 JUSTIFICATIVA................................................................................................................14

  1.2.2 Objetivos Específicos.......................................................................................................14

  1.2.1 Objetivo Geral..................................................................................................................14

  1.2 OBJETIVOS.......................................................................................................................14

  1.1 TEMA E PROBLEMA DE PESQUISA.............................................................................11

  

1 INTRODUđấO....................................................................................................................11

  4.1.1 As Agências Reguladoras no Brasil.................................................................................58

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