REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA COM PARTICIPAÇÃO POPULAR EXPERIÊNCIA E ENFRENTAMENTOS NO MUNICÍPIO DE TABOÃO DA SERRA

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  PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC - SP JOÃO MARCUS PIRES DIAS

REGULARIZAđấO FUNDIÁRIA URBANA

COM PARTICIPAđấO POPULAR

  

EXPERIÊNCIA E ENFRENTAMENTOS NO MUNICÍPIO DE

TABOÃO DA SERRA

DOUTORADO PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM CIÊNCIAS SOCIAIS SÃO PAULO 2012

  PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC - SP

JOÃO MARCUS PIRES DIAS

REGULARIZAđấO FUNDIÁRIA URBANA

  COM PARTICIPAđấO POPULAR EXPERIÊNCIA E ENFRENTAMENTOS NO MUNICÍPIO DE TABOÃO DA SERRA DOUTORADO PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM CIÊNCIAS SOCIAIS Tese apresentada à Banca Examinadora, como exigência parcial para obtenção do título de Doutor em Ciências Sociais sob a orientação da Prof. Lúcia Bógus.

  2012

  

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RESUMO

Autor: João Marcus Pires Dias Título: Regularização Fundiária Urbana com Participação Popular - Experiência e Enfrentamentos no Município de Taboão Da Serra Palavras chave: Regularização Fundiária; Loteamentos Clandestinos e

  Irregulares; Informalidade Urbana; Democracia Participativa Esta Tese tem como objetivo desenvolver um estudo de caso sobre o processo de regularização fundiária com participação popular em um loteamento localizado no Município de Taboão da Serra, região metropolitana de São Paulo.

  O objetivo principal deste trabalho é constatar quais foram os meandros do circuito do poder em que a gestão participativa esteve presente e como foram seus enfrentamentos e confrontos.

  Estão inseridos neste circuito a administração pública municipal representada pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Habitação, as instâncias de representação popular inseridas no campo de atuação da regularização do loteamento e os atores locais.

  A participação popular está configurada em mecanismos de representação direta, combinando os conceitos de democracia participativa e deliberativa, objetivando ampliar as esferas tradicionais de decisões políticas, próprias da democracia representativa. O foco principal a ser alcançada por este estudo é detectar quais as condições, dentro do processo de regularização fundiária do loteamento, foram implementadas para que acontecesse à deliberação e o controle social da gestão pública.

  Para o desenvolvimento deste estudo foram consideradas como recursos metodológicos as contribuições e reflexões teóricas, levantamento documental e bibliográfico, pesquisa de campo, análise de dados secundários e entrevistas com os principais atores envolvidos no processo de regularização da área em questão.

  ABSTRAT

  This thesis aims to develop a case study on the process of regularization with participation in a subdivision located in the Municipality of Taboão da Serra, São Paulo metropolitan region. The main objective of this study is to see what were the intricacies of the power circuit in which this form of participatory management was present and how were their clashes and confrontations. Are inserted into this circuit to municipal public administration represented by the Municipal Housing and Urban Development, the instances of popular representation within the field of activity in the regulation of subdivision and local actors.

  Popular participation is set to direct mechanisms of representation, combining the concepts of participatory and deliberative democracy, aiming to expand the traditional spheres of political decisions, typical of representative democracy. The main hypothesis to be achieved by this study is to detect conditions which, in the process of regularization of the settlement were implemented to make it happen for deliberation and social control of public administration.

  To develop this study were considered as methodological resources contributions and theoretical reflections, documentary and bibliographic survey, field research, secondary data analysis and interviews with key actors involved in the process of regularization of the area in question. Agradecimentos

Eu gostaria de falar um obrigado grande a todos que participaram me

incentivando nessa jornada que começou em 2007.

  

Aos meus pais pelo carinho e força para que os momentos mais difíceis não

parecessem tão difíceis assim. A Érika, minha companheira, namorada e pessoa maravilhosa quero agradecer com muito amor e carinho por ter me incentivado e “ter sido paciente” nos momentos de desenvoltura deste trabalho. A meu grande amigo Mario por ter uma participação muito importante, com sua paciência em ler meu trabalho e opinar com muita propriedade.

  

No âmbito acadêmico não posso deixar de agradecer a Vera Chaia e Lúcia

Bógus, que estiveram na coordenação do Programa de Ciências Sociais no período em que desenvolvi meus estudos de mestrado e doutorado, por toda excelência e desenvoltura para manter o Programa a altura das melhores instituições de ensino do país. Importante citar as agências públicas CAPES E CNPQ pelo incentivo dado ao meu estudo, sem o qual não seria possível concretizar-se.

  

Passando para o outro lado do oceano, agradeço a toda a equipe do “Projecto de

investigação reconversão e reinserção urbana de bairros de génese illegal “ vinculado a Universidade Técnica de Lisboa e coordenado pela Prof. Isabel Raposo pelo acolhimento e todas as prestezas disponibilizadas para mim em 2009. Também agradeço as queridas arquitetas lusitanas Vera e Cecília por tudo que me proporcionaram, tanto no nível acadêmico, como na amizade, em minha estada em Portugal. Obrigado ao amigo Nabil pelas fotos cedidas para a ilustração da Tese.

  

Agradeço com muito apresso ao Nelson que veio da Bahia para participar de

meu exame de qualificação e que com suas observações muito pertinentes e sempre aberto a novas consultas sobre o trabalho, contribuíram para o desenvolvimento desta Tese.

  

Também, agradeço ao Félix pela grande contribuição que me deu, não apenas no

exame de qualificação, com também em tempos passados de IFF e de minha dissertação de mestrado, no qual o admiro muito e fico feliz em tê-lo como avaliador oficial deste estudo. Com muito carinho não posso deixar de citar as colegas professoras do Observatório das Metrópoles – São Paulo, Clarissa, Dulce, Marisa, Suzana e Camila pela amizade, solidariedade e ensinamentos que aprendo até hoje.

  

Ao professor Paulo Resende, em memória, e a professora Regina Gadelha por me

proporcionarem grandes momentos de aprendizado por meio das reuniões do NACI e fora dele, muito obrigado. Aos colegas participantes da Associação Casa da Cidade que, graças aos debates promovidos por esta entidade, me inspiraram a escolher este tema.

  

Ângela Amaral pela grandeza e paciência em me atender e responder, por

diversas vezes, minhas indagações sobre o trabalho desenvolvido por ela e pela virtude na sua sinceridade. Realmente Ângela, você tem razão, existem pessoas do “bem” e do “mal” e , você sem dúvida representa muito bem aquelas que são do “bem”, obrigado por me mostrar isto. À equipe de trabalho da Secretaria de Taboão da Serra, especialmente Almir e Marcela, que me cederam material, vasta informação e condições para visitar a área estudada. Especial agradecimento aos moradores do loteamento “Osvaldinho” que sempre foram solícitos para comigo, sem estas pessoas, o desenvolvimento desta Tese não seria possível.

  

A professora Silvana, orientadora de minha dissertação do mestrado, pelo

incentivo dado para a minha entrada no Doutorado e todos os ensinamentos que passa até hoje.

  

Por fim, tenho muito a agradecer a professora Lúcia Bógus por me proporcionar

tudo de melhor na orientação desta Tese, nos ensinamentos, na preocupação, dedicação e calor humano dispensado para mim nesta e em outras jornadas.

  GLOSSÁRIO DE SIGLAS APP – Área de Preservação Permanente CNDU - Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano FNPP - Fórum Nacional de Participação Popular

  IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

  IFF - Instituto Florestan Fernandes OP - Orçamento Participativo MP - Ministério Público MST- Movimento Sem Teto PMCMV - Programa Minha Casa, Minha Vida

PREZEIS - Programa de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social

PSB - Partido Socialista Brasileiro PSDB -

  Partido Social Democrata Brasileiro

  PT - Partido dos Trabalhadores

SDUH - Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Meio Ambiente e Habitação

TCAC - Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social

  ÍNDICE

  Introdução ............................................................................................................. 11

  1. O Estado e a Formação Fundiária Urbana ...................................................... 16 1.1- História Territorial e do Regime de Terras no Brasil .............................. 25 1.2- Distribuição de Terras no Território Brasileiro - Sistema de Sesmarias 28 1.3- Lei das Terras no Território Brasileiro .................................................... 35 1.4- Aspectos da Função Social da Propriedade e Direito à Moradia Inseridas na Legislatura ........................................................................................ 41 1.5- Tratamento Estabelecido para o Direito à Propriedade, Função Social da

  Propriedade e Direito à Moradia nas Cartas Constitucionais ............... 42 1.6- A Legislatura Urbana e os Princípios de Regulação Social .................. 51 1.7- Instrumentos da Política Urbana nas Décadas de 1990 e 2000 ........... 58

  2. O Circuito da Regularização Fundiária Urbana ............................................... 61 2.1- A Dimensão da Informalidade Urbana ..................................................... 64 2.2 - Aspectos da Regularização Fundiária e da Informalidade Urbana .......... 66 2.3 - Loteamentos Informais na Cidade de São Paulo .................................... 82 2.4 - Os Loteamentos Irregulares em São Paulo – As Posturas do Poder

  Público .................................................................................................. 89 2.5 – Legislação Urbana e a Dimensão da Informalidade ............................... 93 2.6 - Legislação Urbana e a Dimensão da Informalidade: 1886 – 1920 .......... 96 2.7 - Legislação Urbana e a Dimensão da Informalidade:1923–1949............101 2.8 - Legislação Urbana e a Dimensão da Informalidade: 1950 – 1968.........109 2.9 - Legislação Urbana e a Dimensão da Informalidade: 1970 – 2005.........119

  3. Regularização Fundiária Urbana Participava - Estudo de Caso - A Experiência do Loteamento Ponte Alta “Osvaldinho” - ...................................... 130

  3.1 - A Democracia Participativa e seus Circuitos ........................................ 135 3.2 – O Cenário Político Administrativo de Taboão da Serra ....................... 142 3.3 – A Irregularidade Urbana em Taboão da Serra ..................................... 144 3.4 – Marcos Legais da Regularização Fundiária do Município ................... 149 3.4.1 – Princípios Legais ............................................................................... 150 3.4.2 – Princípios Legais Urbanísticos do Município .................................... 167 3.5- O Loteamento Ponte Alta “Osvaldinho” ................................................. 172 3.5.1- Processo de Regularização Fundiária do Loteamento “Osvaldinho”...180 3.5.2 - O Circuito da Regularização Fundiária do ‘Osvaldinho” e os Canais de Participação .................................................................................................. 194 3.5.3 - Confrontos e Enfrentamentos no Processo de Regularização .......... 208 3.5.4 – Loteamento Regularizado ................................................................. 225

  4. Conclusão ..................................................................................................... 227

  5. Bibliografia .................................................................................................... 238

  

ÍNDICE DE QUADROS, FIGURAS, MAPAS,

TABELAS, GRÁFICOS E FOTOS

QUADROS

  1. Sistema de Distribuição de Terras no Brasil ................................................ 26

  2. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias -1886-1908 ......... 100

  3. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias: 1923-1936 ......... 103

  4. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias: 1953-1956 ......... 115

  5. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias: 1962-1968 ......... 117

  6. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias: 1972-1981 ......... 125

  7. Legislação Urbana e Códigos: Loteamentos e Anistias: 1995-2004 ......... 129

  8. Marcos legais Federais da Regularização Fundiária – Taboão da Serra .. 165

  9. Marcos legais Estaduais da Regularização Fundiária – Taboão da Serra 166

  10. Marcos legais Municipais da Regularização Fundiária – T. da Serra ........ 168

  11. Leis Urbanísticas de Taboão da Serra – 205/2010 ................................... 171

  12. TCAC - Atribuições para Regularização do Loteamento ........................... 182

  13. TCAC - Obrigações Assumidas pelos Moradores do Loteamento ............ 190

  

FIGURAS

  1. Ficha Cadastral da ABCJR ............................................................................... 214

  2. Planta Técnica com Desenhos dos Lotes ........................................................ 216

  3. Planta Definitiva do Loteamento Osvaldinho ................................................... 225

  

MAPAS

  1. Expansão Urbana do Município: 1871-1929 ............................................104

  2. Expansão Urbana do Município: 1930-1949.............................................107

  3. Expansão Urbana do Município: 1950-1962..............................................110

  4. Loteamentos Clandestinos/Anistias 1955/1962/1968................................113

  5. Expansão Urbana do Município: 1963-1974..............................................118

  6. Distribuição populacional no Município de São Paulo – 1996 ................. ..122

  7. Município de Taboão da Serra e seus Limites ......................................... ..143

  8. Zoneamento do Município de Taboão da Serra ...................................... 159

  9. ZEIS: Município de Taboão da Serra ....................................................... 164

  

TABELAS

  1. Taxa de Crescimento Populacional: Município de São Paulo .................... 97

  2. Taxa de Crescimento Populacional: Município de São Paulo-1940/1970..110

  3. Taxa de Crescimento Populacional: Município de São Paulo-1970/2000..120

  

GRÁFICOS

  1. Loteamentos irregulares no Município de São Paulo: 1970/2005...............123

  2. Faixa etária..................................................................................................177

  3. Escolaridade................................................................................................177

  4. Formas de ocupação (trabalho)..................................................................178

  5. Renda e Salário...........................................................................................179

  FOTOS

  1. Loteamento Clandestino Ponte Alta – Osvaldinho - Taboão da Serra ........ 61 2. Área de Gênese Ilegal – Quinta das Arrombas - Concelho de Odivelas Região Metropolitana de Lisboa. ...................................................................... 64

  3. Loteamento na cidade de São Paulo .......................................................... 66

  4. Loteamento Zona sul de São Paulo ............................................................ 82

  5. Loteamento clandestino Jd. Flor da Primaveras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970 .................................................................... 89

  6. Bairro ilegal no Concelho de Odivelas – Região metropolitana de Lisboa .. 93

  7. Loteamento Jd. das Bandeiras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970. ...................................................................................................... 96

  8. Loteamento Jd. das Bandeiras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970 ..................................................................................................... 101

  9. Loteamento Jd. das Bandeiras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970 ..................................................................................................... 109

  10. Paraisópolis – Cidade de São Paulo ........................................................ 119

  11. Loteamento Ponte Alta – Osvaldinho ....................................................... 130

  12. Assembleia participativa ........................................................................... 135

  13. Loteamento Osvaldinho ............................................................................ 144

  14. Placa da prefeitura na entrada do loteamento .......................................... 172

  15. Foto aérea – fevereiro 2004 ..................................................................... 174

  16. Foto aérea – março 2006 .......................................................................... 175

  17. Foto aérea – dezembro 2008 .................................................................... 175

  18. Loteamento Osvaldinho ............................................................................ 180

  19. Assembleia de esclarecimento .................................................................. 183

  20. Reunião para esclarecimento .................................................................... 189

  21. Ocupação durante a regularização do loteamento ................................... 191

  22. Assembleia 2009 ....................................................................................... 193

  23. Reunião semanal ....................................................................................... 195

  24. Mutirões ..................................................................................................... 198

  INTRODUđấO

  A população vulnerável nos aspectos sociais e econômicos enfrenta diversos obstáculos no seu dia a dia para sobreviver. Além das questões referentes ao difícil acesso a alimentação, saúde, e educação, outro problema a ser enfrentado é ausência de uma moradia digna.

  Neste caso, o Estado atrelado ao poder econômico, mostra-se pouco eficaz na promoção de políticas habitacionais voltadas a população de baixa renda. Com isso, estas famílias são pressionadas a residirem em áreas degradadas localizadas em favelas, loteamentos irregulares e outras configurações de assentamentos precários por falta de uma opção melhor.

  O tema central deste trabalho é tratar as questões fundiárias urbanas no solo brasileiro sobre os seguintes aspectos: a formação fundiária e sua função social; legislatura urbana e sua regulação; dimensão e causas da proliferação dos loteamentos irregulares e clandestinos; regularização fundiária na prática.

  Compreender as séries de contradições do Estado no âmbito das políticas adotadas para a habitação popular ao longo da história do Brasil será um dos objetivos a serem abordados no primeiro capítulo.

  Neste contexto, fundamentaremos esta parte do estudo utilizando como referências os trabalhos de Boaventura Santos (2008), Baltrusis (2005), Singer (1979), Faoro (1979), Kowarick (2008), Maricato (1983) entre outros para procurar explicar quais os modelos adotados pelo Estado na formulação da regulação da questão fundiária urbana.

  Posteriormente, neste mesmo capítulo abordaremos na linha do tempo a história territorial e do regime de terras no Brasil utilizando como principais menções Faoro (1979), Singer (1979), Lima (1988), Sandroni (1988) Celso Furtado (1985) e Francisco de Oliveira (1979).

  Esta etapa do trabalho tem como objetivo demonstrar como as consequências da distribuição desordenada e aleatória de terras ocorridas no início da ocupação do solo brasileiro pela Colônia portuguesa, que se estendeu por quase três séculos, favoreceu diretamente para a formação dos grandes latifúndios e o surgimento da aristocracia econômica, que por sua vez, implicou diretamente na exclusão de grande parte da população ao acesso a terra, com reflexos nos dias atuais.

  Em seguida, ainda no primeiro capítulo, será abordado o processo evolutivo da legislatura brasileira e suas normas jurídicas expostos nas Cartas Constituintes, objetivando detectar como as relações de função social da propriedade e direito à moradia foram tratadas no debate do ordenamento territorial e seu uso e ocupação ao longo dos anos.

  Por fim, finalizando esta parte do trabalho, procurou-se aprofundar o estudo da legislatura urbanística brasileira inserida no campo do Direito Urbanístico nos princípios de regulação social, utilizando como referência bibliográfica principalmente os trabalhos de Otavianno e Silva (2010), Maricato (2010), Pasternak 2009, Saule Junior entre outros.

  O objetivo principal foi detectar como o planejamento e ordenamento territorial foram formulados ao longo do tempo e se cristalizaram em instrumentos de política urbana nos dias atuais.

  No segundo capítulo, foi desenvolvido um estudo a respeito do circuito da regularização fundiária urbana e os assentamentos informais, caracterizados como loteamentos clandestinos ou irregulares.

  Neste sentido, os temas principais abordados foram:

  1. Produção e dimensionamento da irregularidade urbana no Brasil;

  2. Definição dos aspectos legais para a regularização fundiária e dos assentamentos informais ou loteamentos clandestinos;

  3. Principais causas do surgimento e proliferação de assentamentos informais na cidade de São Paulo.

  Para o desenvolvimento do primeiro item, definiu-se trabalhar com dados que demonstrassem em termos quantificados a precariedade habitacional brasileira. Para tanto, foram utilizadas as bases disponíveis de órgãos públicos e instituições de pesquisa independentes com objetivo de conhecer a realidade desta situação.

  A elaboração do segundo item fundamentou-se principalmente nos estudos dos juristas urbanísticos Edésio Fernandes (2007), Joaquim Falcão (2008), Alfonsin (2007) e os urbanistas Bonduki e Rolnick (1979), Pasternak (2011), Maricatto (1979) e D’ Ottaviano (2010).

  Por fim, o terceiro item consistiu em realizar um estudo sobre a produção de loteamentos irregulares e clandestinos no município paulistano. Para esta elaboração, primeiramente, procurou-se abordar a história da política urbana da cidade e a legislação existente sobre o assunto.

  De acordo com as leituras de Rolnik (1996; 1999; 2001), Cymbalista (2008), Nakano (2008), Kowarik (1983; 2009), Baltrusis (2005), Singer (1979), Pasternak e Bógus, entre outros, partimos para a hipótese de que a produção das diversas formas de irregularidade existentes nos diversos tipos de assentamentos foram consequências da ausência de um planejamento urbano com políticas de sustentabilidade voltadas aos problemas de habitação social. Outra hipótese levantada, aponta para a priorização, por parte dos governantes municipais, em promover o crescimento do município de São Paulo com leis estabelecidas de acordo com os interesses do mercado imobiliário.

  Para dar respostas as estas indagações, foi realizado um levantamento das principais legislaturas urbanas implementadas, e, também, um estudo sobre a dimensão e proliferação dos loteamentos irregulares durante a história política urbana da cidade.

  A concretização do que diz respeito sobre a legislação urbana, baseou-se principalmente nos estudos realizados por Rolnik (1996), Passos (1983), Rolnik, Kowarik e Somekh (1990). Os autores enfatizam em seus trabalhos a importância de diversas anistias concedidas pelo poder público aos loteamentos surgidos na cidade ao longo dos anos como uma das causas de sua proliferação.

  Em relação a quantidade de loteamentos irregulares, considerou-se o estudo desenvolvido por Pasternak (2010). A autora realizou um oportuno levantamento dos números existentes sobre este tipo de assentamento no município de São Paulo.

  O capítulo três tratará do estudo de caso do processo de regularização fundiária com participação popular do loteamento clandestino Ponte Alta, popularmente denominado como “Osvaldinho”, localizado no município de Taboão da Serra, região metropolitana de São Paulo.

  A contextualização do capítulo está representada pelas citações teóricas sobre os espaços participativos e suas concepções inspiradas na democracia participativa.

  Para o desenvolvimento da investigação científica foram utilizados como recursos metodológicos: levantamento documental e bibliográfico, pesquisa de campo, análise de dados secundários e entrevistas com os principais atores envolvidos no processo de regularização da área em questão.

  Considerou-se como objeto de estudo as principais ações realizadas pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Meio Ambiente e Habitação – SDUH - de Taboão da Serra para a regularização do loteamento e o comportamento da comunidade moradora.

  O objetivo principal foi demonstrar os confrontos e enfrentamentos dentro do processo de regularização fundiária com participação popular no loteamento estudado, com a intensão de detectar os principais enfrentamentos aos diversos obstáculos que comunidade e poder público encontraram no decorrer do processo participativo da regularização fundiária da área.

  Procurou-se ainda, analisar as particularidades e formulações urbanísticas de Taboão da Serra, como: os problemas e a dimensão da irregularidade urbana, os marcos legais utilizados nos processos de regularização fundiária e os conjuntos de leis e projetos implementados.

  Posteriormente, foi apresentado o estudo de caso do loteamento Ponte Alta, “Osvaldinho”, destacando, suas características sócio demográficas, o processo de regularização do loteamento, canais de participação existentes e as confrontações dos atores envolvidos.

  1 - O ESTADO E A FORMAđấO FUNDIÁRIA URBANA -

  A carência habitacional para a população em situação de vulnerabilidade social e econômica no Brasil é reflexo de um modelo de planejamento urbanístico que, ao longo da história, deixou a uma margem muito distante da discussão as questões referentes à função social da propriedade e o direito à moradia. Por outro lado, este mesmo modelo procurou adequar o processo de urbanização e ordenamento territorial para servir aos interesses do modo de produção capitalista, priorizando o direito à propriedade como absoluto.

  Com isto, na linha do tempo, o direito à moradia para grande parte da população brasileira com poder aquisitivo baixo passa a ser uma utopia. Por consequência, este segmento populacional acaba sendo pressionado pelo poder econômico a residir em áreas degradadas, com diversos problemas estruturais. Localizadas em favelas, loteamentos irregulares e outras configurações de assentamentos precários de equipamentos públicos e saneamento básico.

  Neste sentido, vários autores apontam para o modelo de urbanização desenvolvido no processo histórico brasileiro como locomotor da segregação socioespacial urbana, excluindo as populações de baixa renda da cidade legal.

  O movimento do Estado em tentar promover a produção habitacional, tanto pela construção direta, ou mesmo por meio de financiamentos com juros menores ou subsídios, acaba transformando o custo do imóvel elevado. Kowarick (1983), afirma que isto se deve ao fato do Estado seguir as regras do mercado imobiliário e financeiro inviabilizando, assim, o acesso para a maioria que não possui moradia própria.

  Neste âmbito, fundamentado em leituras e observações, podemos afirmar que dentro da história territorial brasileira no contexto do uso do solo urbano, o Estado se posicionou na direção de servir aos propósitos da acumulação do capital, gerando diversas formas de especulação direcionadas para a produção da habitação.

  Na linha do tempo, a acumulação de capital e a estrutura fundiária urbana caminharam juntas sob forte tutela do Estado desde os princípios de Brasil colônia até os dias atuais, podendo citar Santos (2008), Baltrusis (2005), Singer (1979), Faoro (1979), Kowarick (2008) e Maricato (1983) como referências para estas constatações.

  Os princípios das leis econômicas de oferta e demanda possuem correlação direta com preço, no qual a elevação de uma das varáveis atinge diretamente no aumento ou diminuição do seu preço, contribuindo para o surgimento da especulação monetária. A grande procura de um terreno ou lote para construção de moradia torna o seu custo elevado e, consequentemente, gera uma forte especulação.

  Acrescentando a isso, as taxas de juros e as garantias exigidas pelos diversos programas e sistemas de promoção habitacional promovidos pelo Estado, fazem com que a aquisição de uma casa própria para as classes mais vulneráveis economicamente seja quase inviável. Desta forma, esta classe social é impelida a construir suas casas em locais pouco valorizados, na maioria das vezes localizadas em áreas distantes do centro, no qual Santos (2008) define como fator decisivo para o incremento da

  1 1 segregação social .

  Boaventura Santos (2008; 24) define o Estado capitalista como: “uma relação social, isto é, condensa uma série de articulações (conflituais, umas; não conflituais, outras) de forças sociais, sendo que uma dessas articulações é dominante, porque a sua lógica permeia (em graus diversos) as demais articulações vigentes na mesma formação social. É esta articulação dominante que confere ao Estado a sua forma ou matriz estrutural. O Estado é capitalista na medida em que, ao condensar, como articulação dominante, as relações sociais de produção capitalista, está dependente da lógica do capital e, portanto, do processo de acumulação que por ela se rege. O Estado é assim a forma política dessas relações e caracteriza-se pela exterioridade do político (reduzido ao estatal) ao econômico e pela superordinação do primeiro, enquanto expressão do interesse comum, ao segundo, expressão dos interesses particulares. Esta relação entre o político e o econômico pressupõe uma mediação que seja simultaneamente exterior e superior tanto ao político quanto ao econômico”.

  Santos (2008) aponta para uma contradição na formulação do modelo de produção habitacional na qual o Estado promove, ativamente, por uma lado uma “função ideológica da propriedade” e, por outro, o inviabiliza devido às leis de mercado e a valorização do capital.

  “A remuneração da terra e do capital imobilizado na construção corresponde ao preço do arrendamento que doutro modo teria de ser pago. No entanto, uma parte desta remuneração (muito desigual de país para país) é desviada para o Estado ou instituições financeiras, a título de juros do empréstimo hipotecário a que normalmente se recorre. Este fato e o de que a obtenção de terreno só é possível à custa do incremento da segregação social (aquisição de solos pouco valorizados na periferia das cidades) faz com que também aqui, mas por mecanismos diversos, o preço a pagar pela terra tenda a ser superior à capitalização da renda calculada em termos capitalistas. No entanto, ao contrário do que sucede com a pequena agricultura familiar, a pequena propriedade urbana para a construção de casa própria tem um peso muito pequeno na estrutura fundiária das formações sociais capitalistas. É esta, aliás, uma das contradições marcantes do capitalismo. Por um lado, difunde a ideologia da propriedade privada e da casa própria (neste caso, "a função ideológica da propriedade” é ativamente promovida pelas instituições do Estado e pelas redes de sociabilidade e de difusão cultural que este controla) e, por outro, inviabiliza esse objetivo pelo simples funcionamento das leis de valorização do capital.” (Santos, 2008, 64 e 65 p.) No território brasileiro, a transformação da terra em mercadoria com valor monetário, estabelecida a partir de 1850, com a instituição da Lei de Terras, que será vista mais adiante, retrata para um modelo urbano no qual o Estado define suas ações e estratégias de acordo com a ordem econômica acompanhada de perto pelos especuladores imobiliários.

  A ação do Estado em prover benfeitorias urbanas em determinada região faz com que os preços do solo aumentem, atraindo deste modo, as especulações imobiliárias que, por sua vez, utilizam vários artifícios para elevar os preços do solo urbano.

  Um destes artifícios, segundo Singer (1979, 35 e 36 p.), é a ação ativa por parte dos especuladores que influem deliberativamente nas tomadas de decisão do poder público a fim de realizar os serviços urbanos em determinadas áreas onde já estão devidamente demarcadas para venda futura que, segundo o autor, “Quem promove esta distribuição perversa dos serviços urbanos não é o Estado, mas o mercado imobiliário”.

  Ainda segundo o autor, a distribuição dos serviços urbanos é efetuada de forma desigual, relegando à população mais carente poucas benfeitorias públicas em relação às classes média e alta.

  Baltrusis (2005) considera que a segregação socioespacial consolidada nos últimos anos é causa de uma transformação imposta pela “nova lógica da economia urbana” junto ao modelo urbano que refletiu diretamente no comportamento e na forma de morar das classes sociais.

   “A mudança do modelo baseada nos princípios modernos com base na produção fordista – onde o Estado central determinava os rumos do desenvolvimento econômico e conseqüentemente da reprodução do espaço urbano – para práticas de apropriação do espaço urbano na sociedade pós moderna onde a cidade é “a senhora do próprio

  destino”, e faz de tudo para ingressar no circuito do capital da nova economia urbana contribuiu sobremaneira para aprofundar os problemas de exclusão territorial e os problemas decorrentes deste processo”. (Baltrusis, 2005, 15 p.)

  Podemos observar que o sistema capitalista não reconhece a moradia como uma necessidade básica, o que torna um item a mais na cesta de despesas do trabalhador. Destarte, as classes mais pobres não conseguem adquirir uma habitação digna, regularizada de acordo com as normas urbanísticas e com a posse por meio da escritura. Esse fato se deve à ciranda especulativa atingir diretamente o valor dos terrenos, tornando seus preços acima do seu poder aquisitivo.

  Para Santos (2208, 65 p.),

  “O problema da habitação começa por ser um problema individual cuja resolução compete ao trabalhador fora da relação social e do processo de produção. Se a aquisição da casa própria ou mesmo a relação de arrendamento se revela “inatingível” , a “culpa” é do “capital fundiário” e do “capital imobiliário”, que especulam o valor do terreno e dos alojamentos.”

  Singer (1982), afirma que o modelo de cidade calcada no modo de produção capitalista “não tem lugar para os pobres” à medida que este sistema passa a exigir um preço para a aquisição de um espaço urbano para a moradia, excluindo as populações de baixa renda de uma cidade legal.

  “Em última análise, a cidade capitalista não tem lugar para os pobres. A propriedade privada do solo urbano faz com que posse de uma renda monetária seja requisito indispensável à ocupação do espaço urbano. Mas o funcionamento normal da economia capitalista não assegura um mínimo de renda a todos. Antes, pelo contrário, este funcionamento tende a manter uma parte da força de trabalho em reserva, o que significa que uma parte correspondente da população não tem meios para pagar pelo direito de ocupar um pedaço do solo urbano. Esta parte da população acaba morando em lugares em que, por alguma razão, os direitos da propriedade privada não vigoram: áreas de propriedade pública, terrenos em inventário, glebas mantidas vazias com fins especulativos, etc., formando as famosas invasões, favelas, mocambos etc... Quando os direitos da propriedade privada se fazem valer de novo, os moradores em questão são despejados, dramatizando a contradição entre marginalidade econômica e a organização capitalista do uso do solo”. (Singer, 1982,

  52 p.) Outro fator preponderante inserido na questão da terra urbana está correlacionado com a conjuntura histórica do cenário político brasileiro, no qual se caracteriza por uma cultura ambivalente, composta pelo tradicional conservadorismo em conjunto com as práticas clientelistas atreladas ao populismo e patrimonialismo.

  O clientelismo é caracterizado como uma relação política utilizada por aquele que detém determinado poder dentro de uma administração pública em troca de apoio popular ou individual. Estabelecendo-se assim deste modo, um laço de submissão.

  Segundo Teixeira (1999, 29 p.), o clientelismo tem marcado as relações políticas no Brasil desde o período do Império, ao criar uma relação de domínio que “vai desde o aspecto da sobrevivência pura e simples à distribuição de empregos e tráfico de influência junto à máquina publica”. Configurando assim então, na ampliação de “lealdades eleitorais” por meio de favores por parte do governante.

  O populismo, que pode ser destacado como um braço do clientelismo, despontou com maior clareza no Brasil a partir da década de 1930, com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder. Como um movimento de atuação política enfatizado na relação direta entre o Estado e as massas populares, principalmente, as camadas urbanas de origem rural mais necessitadas e desorganizadas politicamente.

  Weffort (1980, 61 p.) comenta que,

  “O populismo, como estilo de governo, sempre esteve sensível às pressões populares, ou como políticas de massas, que buscava conduzir, manipulando suas aspirações, só pode ser compreendido no contexto do processo de crise política e de desenvolvimento econômico que se abre com a revolução de 1930.” Ainda, segundo o autor, este momento representou,

  

“o período de crise da oligarquia e do liberalismo,

sempre muito afins na história brasileira, e do processo de democratização do Estado que, por sua vez, teve que apoiar-se sempre em algum tipo de autoritarismo, seja o autoritarismo institucional da ditadura Vargas (1937-45), seja o autoritarismo paternalista ou carismático dos líderes de massas da democracia do após-guerra (1945-64).”

  O autor conceitua o populismo brasileiro do período de 1930 a 1964, como uma manipulação de massas, mas não completamente. Ele explica que “o populismo é algo mais complicado que a mera manipulação, e sua complexidade política não faz mais que ressaltar a complexidade das condições históricas em que se forma”, sendo também, uma maneira da população manifestar suas insatisfações na época. Welffort (1980, 62 e 63 p.) destaca também que:

  

“O populismo foi, ao mesmo tempo, uma forma de

estruturação do poder para os grupos dominantes e a principal forma de expressão política da emergência popular no processo de desenvolvimento industrial e urbano. Foi um dos mecanismos através dos quais os grupos dominantes exerciam seu domínio mas foi também uma das maneiras através das quais esse domínio se encontrava potencialmente ameaçado. Esse estilo de governo e de comportamento político é

  essencialmente ambíguo e, por certo, deve muito à ambigüidade pessoal desses políticos divididos entre o amor ao povo e o amor ao poder.”

  Outro sistema de dominação política muito enraizado na história brasileira é o denominado patrimonialismo, que consiste na utilização, pelo representante do Estado, ou seja, o governante, dos bens públicos, cargos administrativos e demais atribuições, como patrimônios pessoais. Essa tradição foi herdada pelo Brasil com sua administração colonial baseada nas capitanias e na economia centrada na grande propriedade familiar monocultora (Sandroni, 1996: 317).

  O patrimonialismo, ainda nos dias de hoje, pode ser considerado um braço forte da relação entre poder público e população, Francisco de Oliveira (2003) destaca que,

  “..o patrimonialismo como matriz das relações políticas no Brasil é mais resistente do que parece e mais, que um capitalismo já tão complexo não apenas tolera, mas “funcionaliza” pro domo suo as relações patrimonialistas. Talvez essa resistência e “funcionalização” patrimonialistas se ancorem na intensa segmentação que o tamanho da cidade imprime a todas as relações de dominação, mas sem lugar à dúvidas o desmanche neoliberal do caráter universalizante das políticas sociais públicas nos últimos quinze anos, reforçou ainda mais a “funcionalização”.

  Estes conceitos da política tradicional e conservadora que, também na contemporaneidade fazem parte do processo cultural do Brasil, foram aspectos que interagiram no cenário urbanístico da cidade de São Paulo, que serão vistos no Capítulo 2.

  Existem diversos caminhos para desenvolver análises críticas a respeito da segregação sócioespacial. No âmbito deste trabalho, a partir deste momento, iremos aprofundar um estudo sob o ângulo da história territorial e do regime de terras do Brasil para compreendermos porque seu desdobramento provocou uma exclusão urbana tão desigual que reflete na atualidade.

  1.1- HISTÓRIA TERRITORIAL E DO REGIME DE TERRAS NO BRASIL

  Dentro da história territorial brasileira, podemos apontar como fator determinante para a segregação socioespacial urbana o modelo de distribuição de terras imposto pela Colônia Monárquica portuguesa, instalada no Brasil. Este sistema, no qual Santos (2008; 66) formaliza como

  

“dominação oligárquica e patrimonialista”, favoreceu o surgimento dos

  grandes latifúndios. Nesta linha de pensamento podemos citar além daquele, Faoro (1979), Singer (1979), Lima (1988), Maricato (1979) e Oliveira (1979).

  A demarcação do território brasileiro foi constituída de acordo com um regime de terras de longa duração, deslocado de uma perspectiva construtiva na qual consideramos três momentos da história territorial brasileira como decisivos para delinear o sistema de distribuição de terras e o modelo que se seguiu, conforme ilustrado no Quadro 1.

  QUADRO 1 SISTEMA DE DISTRIBUIđấO DE TERRAS NO BRASIL

REGIME PERÍODO

  SESMARIAS ATÉ 1822 POSSE ATÉ 1850

  VENDA E A PARTIR DE 1850 CONCESSÃO

  Aprofundando o estudo sobre o primeiro sistema de distribuição de terras - ilustrado no Quadro 1 – teremos várias indicações sobre a perspectiva da determinação da Coroa portuguesa em estabelecer um domínio de exploração da riqueza brasileira que se configurará com o tempo no reconhecimento do direito à propriedade como absoluto, que será abordado mais adiante.

  Após a chegada dos portugueses ao Brasil, a ocupação do solo brasileiro passou a ser de domínio português, de acordo com as leis vigentes em Portugal. A partir deste momento, ficou determinado que o regime de distribuição e ocupação de terras seguiria o modelo português.

  O marco inicial do ordenamento político administrativo do solo brasileiro, que deu origem ao direito do uso da terra, foi implementado pelo império português por meio de uma carta patente concedida por Dom João III, rei de Portugal, em 1530, para seu representante no Brasil Martim Afonso de Souza.

  Este documento continha instruções determinantes para que fossem implementadas a ordenação das terras do solo brasileiro e sua distribuição por meio de três tipos de concessões: capitanias, forais e sesmarias (Lima; 1988).

  As Capitanias Hereditárias objetivavam, principalmente, criar condições para a defesa do território recém-descoberto, ampliar a colonização e a exploração de determinadas áreas particulares por meio de doação de lotes de terra para beneficiários com laços estreitos junto à nobreza de Portugal (Abreu, 1969; Almeida, 1941).

  Foram doadas pela Coroa portuguesa quinze capitanias distribuídas entre membros da corte e comerciantes com grandes posses, ligados à nobreza, em seguida ficaram denominados donatários. Os forais representavam as regulamentações das concessões cedidas, nos quais, em seus conteúdos, tinham como determinante que os donatários não poderiam acumular terras, mas cedê-las no regime de sesmaria (Rolnik, 2003; Lima, 1988; Sandroni: 1998, 61).

  2 O regime de terras calcado no sistema sesmarial implementado no

  território brasileiro é um dos fatores mais preponderantes que contribuíram para alavancar o surgimento e consolidação dos grandes latifúndios e, por conseguinte, a segregação socioespacial. Deixando assim um legado de 2 informalidade urbana que perpetua até os dias atuais de hoje.

  A concessão de terras por meio do regime de Sesmaria foi instituída no Brasil a partir de 20 de novembro de 1530. Faoro (1979) explica que o Regime de Sesmaria foi intitulado por volta de 1375 no solo português por D. Fernando I. Segundo o autor neste sistema a terra deixa a caracterização de domínio, adstrito ao proprietário, e passa ter o propósito do cultivo agrícola e repovoamento, tendo como contrapartida para aquisição da terra o aproveitamento da mesma na agricultura em um período não maior que cinco anos. Caso contrário a terra é tomada e distribuída para outra pessoa.

  

Rolnick, (2003), Prado, (1956) e Lima (1988), explicam que este sistema apresentava como

principal atribuição estimular a ocupação com o comprometimento do cultivo da terra e o pagamento de um dízimo - décima parte da produção - à Ordem de Cristo, podendo o direito de posse ser cassado caso o beneficiário da propriedade não iniciasse a produção dentro dos prazos estabelecidos.

  Aprofundar o estudo deste preceito e suas determinações impostas pela Coroa Portuguesa para a ocupação territorial do Brasil, que será visto a seguir, é importante para compreender como foram tratadas as questões relativas ao uso do solo urbano e as leis urbanísticas dentro do regime de propriedade fundiária brasileiro.

  1.2- DISTRIBUIđấO DE TERRAS NO TERRITốRIO BRASILEIRO - SISTEMA DE SESMARIAS

  Em 17 de dezembro de 1548, a doação de terras pelo sistema de Sesmarias passou a ser determinada pelo primeiro governador geral, Tomé de Souza que foi nomeado pelo Rei D. João III (Lima;1988 e Faoro; 1979).

  Embora a finalidade do sistema de distribuição de terras baseado em sesmarias visava o cultivo agrícola e seu aproveitamento, constatou-se que a sua aplicabilidade no território brasileiro foi realizada com profundas distorções da sua regulação, mudando assim seu rumo para uma expansão territorial segregadora, permitindo apenas aos beneficiários com grandes posses serem contemplados.

  Para tal fato concretizar-se, a monarquia lusitana formalizou o regime sesmarial em um processo muito demorado e burocrático, impingindo grandes dificuldades para os possíveis beneficiários sem rendas a ter acesso aos donatários, que eram os responsáveis pela concessão, para reivindicar terras (Lima; 1988).

  Posto isto, grande parte dos colonos se desestimulou na obtenção das terras, favorecendo, portanto, aqueles que possuíam bens ou eram pertencentes à nobreza a receberem grandes glebas que, depois de divididas, repartiam entre os povoadores, não obstante por concessões de sesmarias (Rolnick, 2003; Lima, 1988).

  Faoro (1979) e Santos (2008) ressaltam que estas implicações, em conjunto com uma geração de ocupação desordenada e aleatória de terras favoreciam aos fidalgos, ou seja, “senhores com bens”, passaram a destiná-las a construção dos engenhos de açúcar e grandes fazendas, contribuindo consideravelmente para a formação dos grandes latifúndios e o surgimento da aristocracia econômica na sociedade colonial.

  O modelo de acumulação capitalista, que estava em construção no Brasil colônia, embarcou dois outros fatores importantes que contribuíram para caracterização da formação territorial brasileira e foram decisivos para a exclusão de grande maioria da população do espaço urbano fundiário.

  O primeiro estava calcado na dinâmica imposta pela Coroa Portuguesa para a escolha daqueles que deveriam obter as terras e, o segundo estava relacionado aos enormes ou diversos territórios cedidos pelos donatários para uma pessoa apenas. O propósito de tal ação será abordado mais adiante.

  A ocupação desordenada do território brasileiro, segundo Lima (1988; 39, 40), deveu-se a Tomé de Souza, primeiro governador geral nomeado, que “trouxe, em seu Regimento de 17 de dezembro de 1548, os

  germes da transformação, que lentamente viria a operar-se na legislação das sesmarias, sob a influência do meio colonial”.

  Seguindo o mesmo pensamento de Faoro e Santos, Lima enfatiza que a legislação das sesmarias regulamentada pelo novo governador geral dá início ao latifúndio no Brasil.

  Citando o autor,

  

“ 0 velho preceito das Ordenações, mandando que

não se dessem - "maiores terras a huma pessoa que as

  3 que razoavelmente parecer... que poderão aproveitar"

  • -, tomara, em nosso território, feição peculiar atenta a medida descomunal, que já então a cupidez fixara como de uso aos colonizadores, em matéria de propriedade. Introduzido pelo Regimento de Tomé de Souza - nessa parte, por disposição expressa, aplicável

  4 a todo o Brasil ,- um princípio novo veio a vigorar, trazendo-lhe o prestígio da lei escrita, o espírito latifundiário, com que a legislação das sesmarias era aplicada entre nós.

  

Trata-se da concessão de terras para a construção

de engenhos de açúcar e estabelecimentos semelhantes; reclamam-se ao pretendente de concessões dessa natureza posses bastantes para fazê-lo e ainda para elevar as torres e fortificações

  5 necessárias à defesa contra o gentio .

  • - Os requerentes das sesmarias - nota Oliveira

6 Vianna têm por isso o cuidado de alegar que são - homens de posses.

  

"Cada um dos pretendentes se justifica, dizendo

que "he home de muita posse e familia", ou que "he home de posse assim de gente como de criações qu'ha um morador san pertensentes", ou que "tem muita fabriqua de gado de toda sorte e escravos como qualquer morador". ( Lima 1988; 39, 40)

  3 Notas de rodapé do autor: Citação do autor: Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, t. LXI, parte I, Rio de Janeiro, 1898, p. 38 e seg. 4 5 Cap. XX do regimento de Tomé de Souza.

  Cap. XI -"As aguoas das ribeiras que estiverem dentro no dito termo em que ouver disposições para

se poderem fazer engenhos daçuquares ou doutras quaesquer cousas dareis de sesmaria

livremente sem foro allgú e as derdes para engenhos daçuquares será a pessoas que tenhão

possibilidade para os poderem fazer no tempo que lhes limitardes ... e as ditas pessoas se

obriguarão a fazer cada hum em sua terra hua torre ou casa forte da feição e grandura que

6 lhes decrarardes nas cartas". . .

  VIANNA, Oliveira - Evolução do povo brasileiro, São Paulo, 1933, p. 56 e 57.

  Faoro (1979) aponta uma distorção do sistema Sesmarial implantado no Brasil em relação ao original promulgado por D. Fernando I em Portugal no século XII. As diferenças constatadas por ele estão na escolha das famílias ou pessoas a serem beneficiadas pelas terras e o tipo de cultivo a ser realizado.

  “Submete-se, por força de malicia dos fatos, o esquema de D. Fernando I. A distribuição de terras com fim de agricultar os campos, cobrindo-os de cereais, cede lugar à concessão de florestas para povoar. O cultivo viria por ouro meio: pelo índio escravo e pelas plantações financiadas pelo açúcar”. (Faoro

  1979; 125) As modificações que aconteceram no sistema sesmarial do território brasileiro podem ser explicadas por fatores econômicos que motivaram

  Portugal a olhar a nova colônia como uma grande empresa agrícola, calcada no cultivo e exportação da cana de açúcar.

  Furtado (1985; 44 e 45) estima que 90 % da renda gerada na economia açucareira brasileira estava concentrada entre, aproximadamente, 120 proprietários de engenhos de açúcar, no final do século XVI.

  As pressões econômicas concorrenciais do mercado europeu, podendo citar a dívida portuguesa com os ingleses como uma delas, foram algumas das motivações para que a Colônia Monárquica portuguesa explorasse as riquezas do solo brasileiro com mais intensidade, optando por um processo de colonização denominado por Santos (2008; 66) como “dominação oligárquica e patrimonialista”.

  Estas implicações refletem diretamente no sistema de distribuição de terras focado nas sesmarias que, logo, passa a ter uma conotação diferente daquela promulgada por D. Fernando I, conforme já abordado. Neste aspecto, destacamos três importantes fatores que deram início a um regime de terras apropriado exclusivamente para a acumulação de capital que se encontrava em construção no Brasil, então colônia de Portugal.

  O primeiro fator é a tomada de decisão da Coroa Portuguesa que, pressionada pela lógica da ordem econômica, passa a olhar a questão territorial brasileira como um componente importante no controle político, mudando assim, a perspectiva do regime de terras ao descaracterizar o sistema sesmarial. Esta descaracterização é refletida pela determinação do Estado absolutista português passar a conceder terras para o domínio particular, pretendendo atender principalmente a economia açucareira.

  A segunda questão está inserida em um processo desordenado de expansão e ocupação espacial, onde imensas áreas ou várias glebas foram distribuídas para poucos indivíduos.

  Por fim, o terceiro fator acaba sendo uma junção dos dois primeiros, à medida que a Coroa passa a determinar que o processo distributivo de terras priorizasse aqueles que possuíam condições econômicas elevadas, com ligações estreitas com o poder dominante e que se encontravam em condições favoráveis para desenvolverem em suas novas terras a dinâmica do modo de produção cultivo exportador.

  Faoro(1979) e Furtado (1985) explicam que manter um engenho de açúcar requeria um grande volume de capital inicial e a transição da mão de obra escrava indígena para africana encareceu mais ainda o custo da empreitada.

  Sendo assim, tendo em vista a necessidade de importar a nova força de trabalho escravo, surge um mercado escravista que impossibilita vários colonos de se inserirem na produção do açúcar e, por consequência, ter acesso à terra, motivado pelos critérios utilizados no novo modelo sesmarial, imposto pela monarquia portuguesa que escolhia os novos colonos de acordo com suas posses.

  Esta estratégia de Portugal centrou a distribuição de terras de forma excludente, deixando a grande maioria da população à margem. Os engenhos de açúcar foram incentivados a serem construídos por meio da concessão da terra pela Monarquia portuguesa para aquele que tinham posse e demonstrava condições de desenvolver o empreendimento. Logo, os grandes lucros surgidos pela produção do açúcar foram um dos fatores fundamentais para estas medidas tomadas por Portugal.

  Segundo Furtado, após os gastos iniciais, que consistiam na construção do engenho, importação de máquinas e compra de escravos, o lucro da indústria açucareira chegou a “decuplicar”.

  “O monte de capitais invertidos na pequena colônia já era, por essa época, considerável. Admitindo-se a existência de apenas 120 engenhos, ao final do século XVI, em um valor médio de 15.000 Libras esterlinas por engenho, o monte total dos capitais aplicados na etapa produtiva da industria resulta aproximar-se de 1.800.000 libras”. (Furtado, 1985; 43).

  Com o decorrer do tempo, desvirtuada do seu sentido original, a fragilidade do sistema sesmarial fez com que os pequenos agricultores e colonos sem fortunas passassem a adquirir seus lotes por meio da simples ocupação dos terrenos devolutos ou em áreas com menor condição de produção. Esta prática de aquisição de terras por meio do domínio pela simples ocupação e posse vigorou paralelamente ao sistema de sesmarias, com a condição de que a terra ocupada fosse utilizada para o cultivo e produção.

  A distribuição da terra urbana era denominada como "datas", espécie de sesmarias urbana. Deu-se início com a constituição das cidades e vilas, cabendo ao poder municipal, constituído por intermédio da Câmara, decidir sobre a concessão de terras e cuidar pelo cumprimento das condições estabelecidas sob pena do beneficiado perder a terra. As condições das “datas” eram semelhantes ao sistema de sesmarias, no qual a prerrogativa fundamental para determinar o domínio era a ocupação efetiva (Rolnik; 2003, 21).

  Para Rolnik, (2003, 22) os aspectos fundamentais da lei de propriedade urbana no Brasil foram calcados na “coexistência” de duas legalidades estabelecidas no período colonial: a livre ocupação e o sistema sesmarial.

  Citando a autora,

  “Essa característica, combinada à imprecisão das propriedades, permitia que a posse pura e simples do território acontecesse nas brechas do sistema sesmarial. Enquanto sob um aspecto essa ocupação livre representava uma forma radicalmente diferente de ocupação da terra, em outro, mais importante, esta se baseava na mesma lógica sesmarial: seu fundamento de domínio era sua ocupação efetiva. O domínio se estabelecia através do uso e da ocupação em ambos os sistemas, no de sesmarias e no de datas urbano. A diferença estava na formalização - em um caso a relação de apropriação era mediada pela Coroa, através da Câmara e, em outro, é legítima mas não legal. A coexistência de uma legalidade inscrita na lei (lei-dos-livros) e uma legitimidade inscrita na prática social (lei-em-ação), estabelecida desde o período colonial, e a natureza complementar da livre ocupação e do sistema sesmarial, constituem aspectos fundamentais da lei de propriedade urbana no Brasil” (Rolnik; 2003, 22). As normas de ocupação do solo, estabelecidas no período colonial, substanciadas na concentração da distribuição de terras e favorecendo doações de grandes glebas para poucos beneficiários, colaboraram para o esgotamento das terras que estavam em condições de distribuição, conforme definição de Faoro (1979). Posto isto, o regime de Sesmarias é extinto pelo príncipe regente D. Pedro, no ano de 1822, porém, Lima (1988) comenta que o sistema de distribuição e ocupação do solo já se encontrava esfacelado e arcaico muito antes de sua extinção.

  O período entre 1822 a 1850 ficou marcado pela inexistência de uma legislação especifica de terras. A aquisição de terras passa a ser de forma “extralegal”, ou seja, a posse fica restrita por meio do domínio pela simples ocupação, com a condição de que a terra ocupada fosse utilizada para o cultivo e produção.

  Para fechar esta etapa do estudo, podemos constatar que no período analisado, desde a instalação da Coroa colonizadora até 1850, a lógica predominante de uma relação de exploração da propriedade não socializada permeou todo o sistema de concessão de terras, relegando a função social da propriedade e o Direito à moradia para fora da discussão no cenário brasileiro.

  1.3- Lei das Terras no Território Brasileiro

  Em 1850, o governo Imperial criou a Lei 601, “Lei das Terras”, com intuito de legislar a respeito da distribuição territorial brasileira e a questão das terras devolutas, constituindo assim, uma importante etapa da história fundiária brasileira, caracterizada como o marco inicial de ordenamento jurídico que tratou as questões do solo nos aspectos da regularização, legalização e cadastro, conforme Imparato e Saule Junior (2007, 104).

  A referida Lei considerou como determinante que as terras fossem medidas e demarcadas para serem “cedidas a titulo oneroso, assim para

  empresas particulares, como para o estabelecimento de colônias de

  7 nacionais e de estrangeiros” , com exceção daquelas que foram adquiridas

  por sesmarias ou outras formas de concessões legítimas conferidas pela coroa. Com esta determinação, o governo imperial passou a ter a prerrogativa de vender as terras devolutas em forma de leilão ou outros meios.

  A Lei 601 determinou também que as questões referentes à aquisição da terra por meio da compra e venda fossem realizadas mediante a regulação cadastral. Desta forma, ficou instituído o primeiro cadastro de propriedade no país, denominado “Registro Paroquial” que perpetuou até a

8 Proclamação da República em 1889 .

  Com a institucionalização do registro foi possível utilizar a terra como garantia para a tomada de créditos no mercado financeiro, Saule e Imparato (2007, 105) concluem que “a propriedade imobiliária passou a ser

  9 uma reserva de valor” .

7 LEI No 601, DE 18 DE SETEMBRO DE 1850. “Dispõe sobre as terras devolutas no Império, e acerca das

  que são possuídas por titulo de sesmaria sem preenchimento das condições legais. bem como por simples titulo de posse mansa e pacifica; e determina que, medidas e demarcadas as primeiras, sejam elas cedidas a titulo oneroso, assim para empresas particulares, como para o estabelecimento de colonias de nacionaes e de extrangeiros, autorizado o Governo a promover a colonisação extrangeira na forma que se declara D. Pedro II, 8 por Graça de Deus e Unanime Acclamação dos Povos, Imperador Constitucional e Defensor Perpetuo do Brasil.

  Este artifício legal consistia na obrigação dos detentores de terras do País declararem junto ao padre da paróquia local a situação do imóvel. Posteriormente, em 1864 com a Lei n. 1.237, surge o Registro Geral que permitia guardar as transferências da propriedade imobiliária por ato inter-vivos e registrados eventuais ônus que a gravavam. 9 De acordo com Nelson Saule, a Lei de Terras legalizou a aquisição das terras por meio da compra e venda e, também, a questão da posse pela simples ocupação, porém, a garantia do Direito de Posse era apenas para “homens livres”, excluindo do processo os Índios, Negros e Escravos. (Conforme apontamentos em sala de aula do Curso “Regularização Fundiária” – Instituto Polis/IBDU Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico, aula proferida pelo Prof. SAULE JUNIOR, Nelson – 2009).

  

Em 1890 é instinto o então Registro Paroquial e instituído o método conhecido como Registro de

Torrens, Decreto n. 451 B de 31 de maio de 1890, que abordava registro de todas as transações imobiliárias, inclusive terras devolutas, ou seja, as terras que não haviam sido reclamadas por particulares e que seriam devolvidas ao domínio do poder central (Imparato e Saule Junior; 2007).

  Estas diretrizes transpuseram naquele momento uma linha divisória entre passado e futuro do solo brasileiro. Ficou para trás a distribuição de terras por meios de concessões, como os lotes calcados no sistema sesmarial e de posse por ocupação e cultivo, porém, a segregação espacial do solo se manteve. Para frente delineou um cenário de consolidação dos grandes latifúndios na posse de poucos proprietários. Abalizada, agora, pela transformação da terra em mercadoria, e, consequentemente, legitimada pelo poder da ordem econômica, o surgimento do mercado imobiliário especulativo e suas nuances de exclusão ao acesso a terra para grande maioria da população.

  O fato das terras devolutas passarem a serem obtidas apenas por meio da compra, não sendo mais reconhecido o direito da posse/ocupação como forma de obtenção legal das mesmas, ilustra um panorama de não reconhecimento e negação da terra como um bem social. Enquanto no sistema anterior o individuo sem grandes posses estava à margem de obter uma terra por concessão pelos motivos apontados anteriormente, o novo princípio deixa-o novamente de fora. Agora a aquisição do solo passa a ser de acordo com os preceitos monetários que transforma o solo em mercadoria valiosa para a especulação imobiliária. Como denomina Singer (1979), são pautadas pelas “regras do jogo capitalista”.

  Faoro (1979; 410) faz uma abordagem criteriosa sobre o impacto desta lei perante o regime de terras:

  “A Lei de 1850 não lograra, inspirada pelo povoamento e colonização, compensar, pela pequena propriedade, o rumo expansionista do latifúndio. Reforçara, contudo, à margem das sesmarias, algumas posses, voltadas à grande extensão. Frustra a repartição da propriedade, limitada ao cultivo e à morada do lavrador, o estatuto corresponde à tendência político - econômica dos meados do século

  XIX, desenfeudando a propriedade, ao mercantilizá-la, com a redução a valor monetário, transmissível e avaliável. No seu seio pulsa o nervo antilatifundiário, no estilo da grande propriedade incólume à economia urbana, dirigida pelos potentados e caudilhos alheios às interferências do poder público. Há estreita conexão da tarefa legislativa com a centralização política, efetiva sobre a base de um núcleo de direção urbana do dinheiro, o dinheiro que alimenta as plantações, fornece escravos e exporta a produção. A grande propriedade não é hostilizada como grande propriedade, mas como o latifúndio sobranceiro ao Estado, que regula o crédito e pede garantias para este. O proprietário senhor de rendas cede lugar ao empresário, com a conta-corrente de crédito e débito amarrada à cidade, cidade situada no centro do Império”. Alfonsin (2004, 77), destaca que:

  “A Lei de Terras, como é sabido, deslegitimou a

posse/ocupação como meio de acesso legal à terra no

  10

país . A única forma admitida de aquisição da terra no

Brasil passou a ser a compra, absolutizando o direito

de propriedade e inserindo a terra, sob a forma de

mercadoria, em um mercado imobiliário urbano

nascente.”

  A regulamentação da Lei 601 aconteceu 1854 com muita controvérsia. Sandroni (1996, 276) destaca que um dos principais aspectos para a implementação da referida Lei foi “impedir o livre acesso dos

  

trabalhadores à terra diante da evidência da falência do escravismo” e

  conseqüentemente, os grandes latifundiários estavam conscientes de que com a abolição da escravatura, "o acesso à terra deveria deixar de sê-lo".

  Com estas constatações apontadas é possível observar que grande parte desta legislatura que disciplinou o ordenamento urbano, até então, tratou de forma desigual as formulações dos espaços habitáveis, ao, por um lado, favorecer o mercado imobiliário especulativo, e, por outro, obstaculizar o olhar mais social e regulador, excluindo dos processos de desenvolvimento e planejamento urbano os grupos sociais mais vulneráveis economicamente do acesso ao direito à terra, tanto urbana como rural, e, à moradia. Os preços para a venda das terras devolutas eram muito elevados. O intuito era impedir que os pequenos agricultores e imigrantes pudessem ter acesso a essa terra e, de tal forma, diminuir a mão de obra nos grandes latifúndios, já consolidados pelo regime de distribuição de 10 terras anterior a Lei de Terras. Lei de Terras, Art. 1º –

  Nota da autora:

  O pensar da política fundiária, transpassando desde o sistema sesmarial até a institucionalização da compra e venda, demarcou uma fronteira entre os espaços habitáveis manifestando em, como denomina Faoro (1979; 409), “conflitos e tensões, tentativas e objetivos harmônicos

  com o curso geral da economia” que, ao longo dos anos, contribuíram

  consideravelmente para a proliferação dos domicílios localizados em loteamentos “clandestinos” e moradias em situação irregular ou em condições de precariedade existentes no presente.

  Fundamentado em pesquisas bibliográficas e análises documentais, temos como hipótese que, desde a instalação da Coroa portuguesa no Brasil até a promulgação da Constituição de 1988, as questões relativas à Função Social da Propriedade estiveram presentes de forma muito acanhada no debate do cenário urbanístico.

  A legislatura existente sobre o assunto, na maioria das vezes, procurou dar ênfase aos princípios do Direito Urbanístico como regulador das atividades do poder público e do setor privado destinado a ordenar os espaços habitáveis, por meio de um conjunto de normas jurídicas que abrangem as atividades de planejamento urbanístico, ordenamento territorial, parcelamento do solo e seu uso e ocupação no âmbito do mercado imobiliário. Nesta circunstância, o Direito à Propriedade e seu tratamento jurídico prevaleceu sobre a Função Social da Propriedade ao longo dos anos na história urbanística brasileira.

  Objetivando compreender estas fundamentações, será examinado a seguir como foi inserida a questão da função social no contexto das legislações que trataram o regime de terras após 1850.

  1.4 - ASPECTOS DA FUNđấO SOCIAL DA PROPRIEDADE E DIREITO À MORADIA INSERIDAS NA LEGISLATURA

  Esta parte do estudo fará uma abordagem sobre o processo evolutivo da legislatura e suas normas jurídicas que tratam as questões referentes ao ordenamento territorial e seu uso e ocupação. Pretende-se identificar como o Direito à Moradia foi inserido no debate através dos anos na história urbanística brasileira.

  Foram consideradas para esta análise do período histórico, as Leis existentes relacionadas à demarcação, distribuição e ordenamento de terras, bem como a evolução constitucional do direito e função social da propriedade e moradia inseridas nas sete cartas constituintes que existiram no Brasil.

  Para tanto, esta etapa do estudo será dividida em três partes. Na primeira será dada ênfase à análise das sete Constituições estabelecidas no Brasil, procurando observar como cada uma tratou as questões referentes ao parcelamento da terra como função social e direito à moradia.

  Na segunda parte será visto a legislatura sobre as questões urbanas e suas implicações. Finalmente, a terceira etapa abordará as décadas de 1990 e 2000, que ficaram marcadas pela aprovação de importantes instrumentos da política urbana consolidados no Estatuto da Cidade, implementado no ano de 2001.

  1.5- TRATAMENTO ESTABELECIDO PARA O DIREITO À PROPRIEDADE, FUNđấO SOCIAL DA PROPRIEDADE E DIREITO À MORADIA NAS CARTAS CONSTITUCIONAIS A primeira carta de princípios do Brasil foi estabelecida em 1824.

  Denominada como Constituição Imperial, foi promulgada por Dom Pedro I após a dissolução da Assembleia Constituinte pelo próprio imperador em 12 de novembro de 1823, sendo nomeado então um Conselho de Estado, formado por 10 membros para redigi-la. Contemplada pelas Câmaras Municipais, foi outorgada e imposta em 25 de março de 1824 (Nogueira, 1987).

  Os pontos da legislatura referentes às atividades fundiárias procuraram delimitar a propriedade como um bem inviolável, dando ênfase à proteção plena do direito de propriedade. Questões como a Função Social da Propriedade e o Direito à Moradia ainda estavam muito distantes de serem debatidas, sabendo-se que as terras pertenciam à coroa e eram cedidas em forma de concessão, conforme já exposto anteriormente.

  Em seu Art. 179, fica determinado que “A inviolabilidade dos direitos

  civis e políticos dos cidadãos brasileiros, que tem por base à liberdade, a segurança individual e a propriedade”.

  Para tanto, no texto constituinte em seu item XXII do artigo citado, ficou estabelecida a “garantia do direito de propriedade em toda a sua

  plenitude”, e acerca de indenização conforme abaixo.

  

“Se o bem público legalmente verificado exigir o

uso, e emprego da propriedade do cidadão, será ele previamente indenizado do valor dela. A lei marcará os casos em que terá lugar esta única exceção e dará regras para se determinar à indenização”.

  Neste caso, é possível observar que os artigos citados da carta constituinte delineavam um trajeto para a expansão da propriedade mercantil que já estava em curso, tendo em vista que o regime de terras por Sesmarias foi extinto dois anos antes e, desde então, até 1850 a aquisição de terras ficou restrita por meio do domínio pela simples ocupação.

  A primeira Constituição republicana foi promulgada em 1891, tendo como principais autores Prudente de Morais e Rui Barbosa. Inspirada na constituição dos Estados Unidos da América, ela descentraliza os poderes e, consequentemente, os municípios passam a ter maior autonomia.

  No que diz respeito às questões referentes à legislatura fundiária, a Carta Constitucional não aborda temas referentes à função social e moradia. Em seu texto foi priorizado o direito de propriedade, no Artigo 72.

  “Assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no pais a inviolabilidade dos direitos concernentes a liberdade, à segurança individual e à propriedade.”

  Em seu parágrafo 17, é novamente citada a questão de desapropriação e a indenização, incluindo agora, o contexto relativo ao minério conforme reproduzido a seguir.

  

“O direito de propriedade mantém-se em toda a

plenitude salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia. As minas pertencem aos proprietários do solo, salvo as limitações que forem estabelecidas por lei a bem da exploração deste ramo da indústria.”

  No início da década de 1930, começam a surgir as primeiras mudanças da estrutura política brasileira com a tomada do poder por Getúlio Vargas. Apoiado pelos militares, que tinham deposto o então presidente Washington Luis e, ao mesmo tempo, impedido de tomar posse o candidato eleito Julio Prestes ( Skidmore; 2003) . Nesse momento, ocorre um rompimento da estrutura democrática brasileira, ficando denominada como república velha o processo político anterior a 1930 ( Fisher; 2003) .

  Assembleia Nacional Constituinte

  Em 1934, foi promulgada pela a nova Constituição, sendo considerada a mais curta de toda a história brasileira. Apesar de permanecer por três anos, ela vigorou efetivamente apenas um

  Lei de Segurança Nacional ano devido a sua suspensão pela .

  Apesar da sua breve existência, pela primeira vez na história constitucional brasileira é tratado o tema da função social em seu texto. É incorporada a expressão Função Social, relegando o Direito da

  Propriedade como condicionante, conforme exposto no Capítulo II - Dos Direitos e das Garantias Individuais - Artigo 113, parágrafo 17 reproduzido abaixo:

  “É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar.

  A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante previa e justa indenização.em caso de perigo iminente como a guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar a propriedade particular onde o bem público o exija, ressalvado o direito a indenização ulterior.”

  Três anos depois, o então presidente Getúlio Vargas anuncia, em 10 de Novembro de 1937, a chamada ditadura do Estado Novo e a quarta Constituição do Brasil (Fisher; Skidmore, 2003). Nesta nova carta é excluída a expressão Função Social do texto, conforme exposto no Capítulo que trata dos Direitos e das Garantias Individuais - Artigo 122, parágrafo 14, reproduzido abaixo:

  

“o direito de propriedade, salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia. O seu conteúdo e os seus limites serão os definidos nas leis que lhe regularem o exercício” No período entre 1940 a 1945, a política brasileira estava passando por uma fase de transformação com o surgimento de um novo cenário político e a reestruturação de alguns partidos. Dessa maneira, ocorreram pressões para que fossem realizadas eleições diretas em 1945, sendo que Getúlio Vargas não poderia ser candidato, conforme determinava a constituição brasileira implementada em 1934, na qual não permitia a reeleição (D’Araujo;1982).

  Em 1946 o então presidente eleito Eurico Gaspar Dutra promulgou a quinta Constituição brasileira que ficou marcada pelo resgate das

  11 Constituição de 1934

  liberdades expressas na , na qual tinham sido retiradas em 1937.

  Desta forma, a expressão Função Social é novamente citada no texto, porém, desta vez ela é tratada como Bem Estar Social, relegando o Direito à Propriedade como condicionante conforme citado no Art. 147 reproduzido abaixo:

  “O uso da propriedade será condicionado ao

bem estar social. A lei poderá com observância do

disposto no artigo 141, par. 16 promover a justa

distribuição da propriedade com igual oportunidade

para todos”.

  A década de 1960 é marcada na história política brasileira como uma das mais nebulosas. No dia 2 de abril de 1964, o então presidente João Goulart é deposto do poder se refugiando no Rio Grande do Sul e depois para fora do Brasil, assumindo, então, por meio de uma junta militar, o 11 controle da nação o General Castelo Branco (Bandeira, 1978).

  Importante ressaltar que as liberdades aqui citadas são referentes à legislatura que trata as questões

da Terra nesse estudo. Em um contexto mais amplo, vale lembrar que em 1947 o Partido Comunista do Brasil

(PCB) foi considerado ilegal através de decisão judicial devido a uma clausula arbitrária da Constituição de 1946 impetrada pelo governo Dutra, ver Skidmore, 2003.

  Em outubro de 1965, ocorreram eleições para governadores em onze estados brasileiros, o que resultou em grande derrota dos candidatos apoiados pelo governo militar. Diante desse quadro político, através do Ato Institucional nº 2, o governo militar decide tornar indiretas as futuras eleições para governadores e presidentes da república e, também, extingue o pluripartidarismo (Lamounier:65).

  A escolha dos futuros presidentes passou a ser prerrogativa do Congresso Nacional através da composição de um Colégio Eleitoral e o sistema partidário passa a ser restrito a dois partidos; ARENA – Aliança Renovadora Nacional, representando o governo, e, como oposição, o MDB – Movimento Democrático Brasileiro.

  As eleições para vereadores, prefeitos, Assembleias Estaduais e Congresso Federal continuaram a acontecer, com exceção das cidades e capitais consideradas de “segurança nacional” e estâncias hidrominerais (Kinzo, 1993:10).

  Por meio do Ato Institucional n. 4 foi atribuído ao Congresso Nacional elaborar, sob pressão dos militares, nova Constituição Brasileira que começou a vigorar no dia 15 de março de 1967.

  No âmbito da lógica do espaço urbano fundiário, a Carta Institucional de 1967 considerou a função social como condicionante da ordem econômica. Contudo, o termo “Direito a Propriedade” é substituído por

  TÍTULO III -

  “Função Social da Propriedade”, de acordo com o “ Da Ordem Econômica e Social”, Artigo 157.

  Na década de 80 do Século XX, o Brasil passa por diversas transformações no contexto político, econômico e social, tendo entre as principais, a retomada do processo democrático, a instalação da Assembleia Constituinte em fevereiro de 1987 e a promulgação da Constituição em 5 de outubro de 1988.

  No ano de 1985, foi empossado como presidente da república Tancredo Neves do PMDB, através do colégio eleitoral no Congresso Nacional, porém não consegue assumir o poder por motivos de saúde, tomando posse então seu vice José Sarney, que acaba permanecendo no cargo até o final do mandato pelo fato do falecimento de Tancredo Neves.

  Por fim, o processo democrático no Brasil iniciado em 1982 por meio das primeiras eleições livres, após 1964, para governadores e prefeitos em todo o país, volta a se estabilizar plenamente em 1989 com as eleições diretas para presidente da república, encerrando-se assim, o longo período de ditadura militar.

  Posto isso, é importante ressaltar a participação dos movimentos sociais ligados aos setores ideologicamente considerados de esquerda que pressionaram para inclusão de diversas pautas na agenda do Estado no período da redemocratização brasileira.

  Desta forma, setores da população organizados em movimentos sociais reivindicaram a formulação de mecanismos que garantissem a participação da população nas políticas públicas. Em consonância o Estado adotou formas de articulação entre a sociedade civil organizada e as administrações governamentais como eixo para uma maior eficiência dos programas públicos e abertura para a participação social.

  Frutos dessas interlocuções, vários mecanismos de ampliação da democracia participativa foram conquistados e estão expressos na Constituição Federal de 1988: a própria passagem da Constituição que diz no Artigo 1º que “todo poder emana do povo, podendo ser exercido direta ou indiretamente através dos seus representantes”, o dispositivo de iniciativa popular de lei, as audiências públicas, o referendum, o plebiscito e a autonomia para que os municípios pudessem implantar suas LOMs (Lei Orgânica Municipal) independentemente dos estados.

  Por outro lado, começam a serem repensados de forma mais construtiva e crítica os modelos de política e planejamento urbano que até então eram tratados como objeto técnico e autoritário. Um exemplo desse novo olhar foi o surgimento, no final dos anos 80, do Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) que veio como um importante fomentador do planejamento urbanístico, reunindo numa mesma arena de debate os movimentos populares, associações de classe, ONGs e instituições de pesquisa. Outro importante avanço foi a Emenda Popular da Reforma

  12 Urbana, nº 63 de 1987, com 131.000 assinaturas .

  A Constituição de 1988 destaca-se dentre as anteriores por incluir um capítulo de política urbana no Texto Constitucional. Denominado “Capítulo

  II Da Política Urbana”. A expressão Direito à Propriedade que tanto foi citada na maioria das Constituições em seus capítulos ou itens referentes à questão do solo, desta vez é excluída desta parte do texto e substituída pelo o princípio da Função Social da Propriedade como o norteador da política urbana conforme o seu Artigo 182.

  “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes”.

  Neste mesmo Artigo, fica determinado que as atribuições do desenvolvimento urbano são de competência do Município, sendo que, cidades com mais de vinte mil habitantes são obrigadas a implementar o Plano Diretor como norteador das políticas urbanas.

  O Direito à propriedade está exposto no Título II Dos Direitos e 12 Garantias Fundamentais em seu Art. 5°,

  A Ementa foi proposta em conjunto por: Federação Nacional dos Engenheiros, Federação Nacional dos Arquitetos e do Instituto de Arquitetos do Brasil, coordenação da Articulação Nacional do Solo Urbano, da Coordenação dos Mutuários do BNH e do Movimento em Defesa do Favelado e 48 associações locais ou regionais (CUPERTINO, 2009).

   “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:” “ XXII – é garantido o direito de propriedade

  XXIII - a propriedade atenderá a sua função social ”

  O Direito à Moradia passa a ser tratado como Direito Fundamental dentro da Constituição de 1988, em seu Art. 6°,

  “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 26, de 2000)

  O usucapião urbano é reconhecido constitucionalmente para fins de moradia em área urbana privada desde que tenha até 250 m ² e que seja o único imóvel do reclamante, conforme o Art. 183.

  “Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural”.

  Por fim, os Artigos 182 e 183 foram regulamentados e transformados no Estatuto das Cidades em 2001, que será visto mais adiante.

  1.6- A LEGISLATURA URBANA E OS PRINCÍPIOS DE REGULAđấO SOCIAL

  A partir deste momento iremos aprofundar um estudo sob o ângulo da legislatura urbanística brasileira, inserida no campo do Direito Urbanístico. O propósito é perceber como o planejamento e ordenamento territorial, bem como, o parcelamento do solo e seu uso e ocupação foram formulados ao longo do tempo e quais suas contribuições para o fortalecimento do Direito à Moradia no contexto urbano.

  As normatizações jurídicas voltadas à demarcação e regulação da política urbana, na maioria das vezes, estiveram focadas apenas em instrumentalizar e proteger os lotes ou regiões que se encontravam em situação formal, desconsiderando assim políticas públicas apropriadas e voltadas para aqueles que estavam em situação inversa. Com isto, acabam se caracterizando duas cidades, a legal e a ilegal.

  Para Otavianno e Silva (2010; 2003), a definição de cidade legal passa por uma série de quesitos diferenciais como; as áreas de parcelamento estarem legitimadas oficialmente pelos poderes públicos, comumente localizadas nas regiões centrais ? e com grande concentração da população das classes médias e altas como moradoras.

  Por outro lado, os citados comentam que a cidade ilegal está destinada à população com baixo poder aquisitivo, moradoras em loteamentos ilegais e irregulares, muitas vezes localizadas nas regiões mais afastadas do centro, sem infraestrutura urbana.

  Grande parte da legislatura urbana foi formulada de acordo com a economia política, como conclui Maricato (2010), cujos aspectos principais estão situados no meandro da especulação imobiliária atrelada aos ciclos de acumulação do capital que, por sua vez, favorecido por um Estado clientelista, pressiona para a existência de uma legislação urbanística rígida, provocando assim, uma exclusão de espaço urbano muito desigual que reflete ainda nos dias atuais.

  A legislatura federal tratou pela primeira vez temas referentes a atividades de ordenamento territorial, parcelamento do solo e seu uso e ocupação em 10 de dezembro de 1937, por meio do Decreto Lei n° 58, sendo que, nova lei sobre parcelamento do solo só seria intitulada em 1979.

  De acordo com este Decreto de Lei considerava as

  Fattori (2000; 20),

  atividades de planejamento urbanístico apenas no seu conjunto de normas jurídicas que tratassem da venda e loteamento, restringindo a parte técnica do ordenamento territorial, parcelamento do solo e seu uso e ocupação a encargo dos municípios.

  Posteriormente, em 15 de setembro de 1938, por meio do Decreto Federal 3.079, é regulamentado o Decreto Lei 58, consolidando os embasamentos jurídicos a respeito do loteamento e a venda de terrenos para pagamento em prestações.

  Além disto, o decreto estipulava alguns requisitos mínimos em relação à urbanização do loteamento como: área do lote de 250 m², serviços de água e esgoto, guias nas calçadas, sarjetas, arruamento e arborização e áreas livres (Pasternak 2009; 4).

  No entanto, Saule Junior (2004; 351) destaca que o Decreto Federal 3.079 tinha maior intenção de proteger os compradores de lotes ao invés de estabelecer parâmetros urbanísticos. Segundo o jurista, as legislações criadas naquele período para o tratamento do parcelamento do solo urbano foram ineficazes e não impediram o surgimento de novos loteamentos.

  O referido enfatiza que tanto a legislação federal de 1938 como o código de obras instituído na cidade de São Paulo, denominado Arthur Saboya, foram ineficientes para impedir a expansão dos loteamentos.

  “não tiveram eficácia para conter a proliferação de loteamentos populares sem condições de habitação adequadas. A proibição de construções de habitações coletivas para a população de baixa renda na região central de São Paulo, por exemplo, foi determinante para a proliferação de loteamentos populares na periferia sem autorização do poder público e sem atender ás exigências da legislação de parcelamento do solo”.

  Em 1939, é lançado o Decreto Lei n° 4.857, que trata da lei dos registros públicos. Pasternak (2009; 4) comenta que, “é nessa lei que vai se

  verificar a presença de alguma regulamentação sobre loteamentos”. Ainda,

  segundo a urbanista, a Lei 4.857 “prevê a obrigatoriedade de inscrição do

  memorial para imóveis urbanos ou rurais e a averbação dos contratos de compra e venda dos terrenos loteados”.

  De acordo com (Pasternak; 2009), neste mesmo ano tem início a constituição de mecanismos de proteção ao comprador. Diferentemente de como era o procedimento anterior, de agora em diante o comprador de um lote passava a ter seus direitos respeitados. A partir do momento em que o comprador quite todas as prestações, o loteador passa a ter obrigação de fornecer o título definitivo de propriedade. Caso contrário, o comprador terá o direito de mover ação, pela qual o juiz conferirá ao adquirente o título de propriedade (Pasternak 2009).

  No período entre 1964 e 1967, podemos citar a legislação que regulamenta a constituição dos condomínios, Lei Federal 4.591 de 1964, e, em 1967, o Decreto Lei 271 que tratava do loteamento urbano, responsabilidade do loteador, concessão de uso e espaço aéreo.

  De acordo com Pasternak (2009), o Decreto Lei 271 contém algumas modificações no sentido de impedir o surgimento de loteamentos sem infraestrutura necessária, implicando no indiciamento do loteador irregular em crime contra a economia popular, cabendo-lhe uma multa.

  A respeito do referido decreto de 1967, Fattori (2000; 20) destaca que,

   “Trata-se de um documento de excepcional importância uma vez que apresentou os primeiros requisitos técnicos do parcelamento do solo. Delegava ao BNH (Banco Nacional de Habitação), a incumbência de expedir normas a serem observadas pelas Prefeituras, fato que gerou controvérsias pela inconstitucionalidade da medida de subordinar os Municípios a uma autarquia.”

  A partir de 1979, a legislatura federal que tratava os princípios reguladores de ordenação dos espaços urbanísticos, habitacionais e as atividades de planejamento urbanístico, ordenamento territorial, parcelamento do solo e seu uso e ocupação passa a ser regulamentada pela Lei 6.766 em substituição ao Decreto lei n° 58/37. Desta forma, ficou estabelecido que as normas complementares relativas ao parcelamento do solo passassem a ser constituídas pelos Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Diferente da legislação anterior, esta estabelece parâmetros urbanísticos para o ordenamento territorial conforme abaixo:

  § Requisitos Urbanísticos para Loteamento § Projeto de Loteamento § Projeto de Desmembramento § Aprovação do Projeto de Loteamento e Desmembramento § Registro do Loteamento e Desmembramento § Contratos

  Enquanto o então Decreto Lei n° 58/37 tratava apenas o conjunto de normas jurídicas referentes à venda e loteamento, ficando a encargo dos municípios a parte técnica do ordenamento territorial, parcelamento do solo e seu uso e ocupação, a nova Lei assume o papel de normatizar todos os processos de parcelamento urbano no Brasil.

  D’ Ottaviano e Quaglia Silva (2010) comentam que a referida Lei de 1979 trata de aspectos mais abrangentes como: configuração do projeto, índices urbanísticos, infraestrutura básica, documentação, garantias, aspectos registrários, contratuais e penais, dentre outros.

  Ainda na década de 1970, também foram instituídos legislações de parcelamento do solo urbano e zoneamento industrial regulamentadas nas Leis 6.766/79 e 1.817/78 respectivamente (Quinto Jr, 2003; 5).

  Embora tenha ocorrido um avanço na legislação a respeito do planejamento urbanístico no período de 1964 a 1988, é importante destacar que muito se pensou na regulação dali para frente.

  A Lei 6.766/79 tinha como princípio tratar da regulação do parcelamento do solo urbano, considerando aquele momento com um “marco zero” para sua aplicação, não se preocupando em tratar do passivo de parcelamento urbanístico que foi acumulado no passado consolidado.

  Nesta premissa, Saule Junior ressalta que a lógica do não

  13 reconhecimento dos assentamentos informais prevaleceu.

  D’ Ottaviano e Quaglia Silva (2010) enfatizam que,

13 Conforme apontamentos em sala de aula do Curso “Regularização Fundiária” – Instituto

  

Polis/IBDU Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico, aula proferida pelo Prof. SAULE JUNIOR, Nelson –

2009.

  “A Lei 6.766 tinha como objetivo específico regulamentar de maneira abrangente os novos parcelamentos urbanos no Brasil, dessa forma foi desde sua concepção incipiente quanto a procedimentos de regularização dos parcelamentos e assentamentos irregulares, apenas tratando do tema de forma superficial e impondo uma rotina bastante rígida para o enfrentamento da questão pelo poder público”.

  Já, Quinto Jr, comenta que a política urbana implementada no período entre 1964/1985 “introduziu alguns mecanismos institucionais de controle do mercado imobiliário” e que a mesma “vinha dentro da tradição geopolítica de modernização conservadora, e os militares começaram a estabelecer uma agenda na qual a questão territorial passava a ser um componente importante no controle político” (2003; 4).

  Em 1999, foi instituída a Lei 9.785/99 com o objetivo de constituir instrumentos voltados à proteção do direito à moradia com contribuições significantes para o tratamento da informalidade e precariedade do uso e ocupação do solo urbano.

  D’ Ottaviano e Quaglia Silva (2010) comentam que,

  “Com a aprovação da Lei 9.785, em 1999, foram incorporadas à Lei 6766/1979, além de uma melhor conceituação atinente ao lote urbano e à infra-estrutura básica, novas regras relativas aos índices urbanísticos e prazos, ofertando, ainda, importantes inovações quanto aos instrumentos legais para os procedimentos regularizatórios de parcelamentos e assentamentos irregulares. A lei de 1999, visando ofertar ao poder público um instrumento preliminar e eficaz até então inexistente para a abordagem inicial do problema, autorizou a dispensa de apresentação de título de propriedade após emissão judicial provisória do poder municipal na posse do imóvel parcelado irregularmente, além de também facultar a aceitação de contratos de compromisso de venda e compra e cessões de direito como título apto para registro da titularidade no Cartório de Registro de Imóveis, bem como declarou expressamente como sendo de interesse público as ações de regularização desencadeadas pelo poder municipal, a quem dispensou maiores facilidades quanto às regras impostas anteriormente. Todavia, essas regras ainda se mostraram insuficientes para dar o impulso necessário às ações regularizatórias dos assentamentos e loteamentos irregulares preexistentes”.

  A referida Lei substituiu o Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941 que trata sobre desapropriação por utilidade pública, a Lei nº 6.015 de 31 de dezembro de 1973 acerca dos registros públicos e a Lei n° 6.766 de 19 de dezembro de 1979 que legislava sobre o parcelamento do solo urbano, sendo que esta última foi incorporada pela nova.

  A partir de então, foi possível estabelecer parâmetros para a desapropriação e parcelamento do solo, visando a inclusão da população

  14 de baixa renda por meio de cessão de posse e registro da mesma .

  Após a consolidação do processo democrático brasileiro, as décadas de 1990 e 2000 ficaram marcadas pela aprovação de importantes instrumentos da política urbana, podendo citar como o mais importante para o marco inicial do novo olhar urbanístico, o projeto de Lei do Estatuto da Cidade no inicio de 1990, bem como sua implementação no ano de 2001, que será visto a seguir.

  1.7 -

  INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA NAS DÉCADAS DE 1990 E 2000

  No Brasil, as décadas de 1990 e 2000 ficaram marcadas por suas transformações políticas e sociais pressionadas principalmente por movimentos sociais populares e parte da sociedade mais institucionalizada, cujas reivindicações populares apontavam para maior participação nas formulações das políticas publicas perante o Estado. Porém, para poder compreender com mais clareza como estas interlocuções foram concretizadas em instrumentos de política urbana, vamos retomar alguns momentos importantes das duas décadas anteriores, tendo em vista sua importante contribuição para que vários mecanismos fossem conquistados 14 e expressos na Constituição Federal de 1988.

  Para maiores referênciasver Saule Junior 2004, 357 p.

  Neste sentido, não podemos deixar de citar o Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana, promovido pelo Ministério do Trabalho e Previdência Social que aconteceu pouco antes do golpe militar, em novembro de 1963, na cidade de Petrópolis, considerado o marco inicial para o debate técnico e político do planejamento urbanístico e ordenamento territorial no Brasil, de acordo com Azevedo Jr. (2009; 221).

  Para o citado, as demandas das reformas urbanas que emergiam naquele período tiveram “ressonância dentro do próprio regime militar”, concretizando em 1977, em uma série de discussões para a criação de uma Lei Nacional de Desenvolvimento Urbano por parte da Comissão Nacional de Regiões e Política Urbana e do Conselho Nacional de Política Urbana respectivamente, resultando, em 1983, no Projeto de Lei 775 que foi transformado no Projeto de Lei 181/90, denominado Estatuto da Cidade que será visto mais adiante.

  Quinto Jr (2003; 1) destaca que o Seminário realizado em 1963, assumiu “a questão habitacional não mais como uma política setorial

  

urbana, mas como uma parte significativa do locus da produção e da

reprodução social de seus habitantes”.

  Regulamentada e aprovada em 10 de outubro de 2001 pelo Congresso Nacional, a Lei 10.257/01 instituiu o Estatuto da Cidade, caracterizando-se como um importante delimitador do marco regulatório para a política urbana nas três esferas político administrativas do país.

  Originário do PL no 775/83, que posteriormente foi transformado no projeto de Lei 5.788/90, o Estatuto da Cidade consolidou os Artigos Constitucionais 182 e 183 ao combinar diretrizes para a política urbana do

  15 país, nos níveis federal, estadual e municipal .

  Desta forma, na ausência de lei federal, os Estados passaram a ter autonomia para propor e aprovar leis estaduais de política urbana, bem 15 como normas gerais de direito urbanístico com a função de habilitar os Para maiores referênciasver Quinto Jr, 2003 e Guia do Estatuto das Cidades. Municípios para a execução da política urbana municipal, desde que as mesmas estejam em consonância com as legislações estabelecidas pela União.

  O Estatuto da Cidade é reflexo de todas as lutas e discussões críticas promovidas pelos movimentos associativos aos modelos de política e planejamento urbano tradicional vigente até a década de 1990. A demora de mais de dez anos para a sua consolidação deveu-se à luta dentro do Legislativo Federal entre parlamentares defensores da habitual política conservadora que acenava exclusivamente para o mercado imobiliário, e, aqueles que consideravam o planejamento urbanístico e ordenamento territorial no Brasil como algo muito mais abrangente e social.

  O Estatuto da Cidade considera em seus princípios a função social da propriedade e o Direito à Cidade com gestão democrática como norteador da política urbana.

  Outra importante diretriz do Estatuto foi redefinir as funções dos Planos Diretores municipais das cidades com mais de 20.000 habitantes e regiões metropolitanas, permitindo a aplicação da função social da propriedade como política urbana do município ( Rolnik, Cymbalist a e Nakano ; 2008,10).

  O próximo capítulo irá tratar sobre o circuito da regularização fundiária urbana e os assentamentos informais.

  2 – O CIRCUITO DA REGULARIZAđấO FUNDIÁRIA URBANA

  16 Este capítulo se insere no campo do estudo da regularização

  fundiária urbana e o circuito que permeia os assentamentos informais localizados em áreas degradadas popularmente conhecidos como: loteamentos clandestinos ou irregulares, favelas, entre outros.

  O objetivo é propor uma análise sistemática de modelos pré- existentes, procurando provocar e ampliar a discussão a respeito destes tipos de loteamentos que estão incluídos nas diversas configurações de assentamentos precários de equipamentos públicos e saneamento básico.

  A abordagem do tema consistirá em procurar apontar quais são as causas que motivam o surgimento dos loteamentos irregulares ou clandestinos urbanos, bem como suas características, os instrumentos legais para a regularização e sua importância, no qual, conforme

  16 - Foto Loteamento Clandestino Ponte Alta – Osvaldinho – Taboão da Serra. Fonte: Autor.

  Pasternark (2010), são classificados desta forma por não terem obtido nenhuma aprovação do poder público.

  Para tanto, serão analisadas experiências que possam fundamentar estas questões, procurando dar ênfase aos mecanismos existentes na legislatura e aos pensamentos críticos embasados na literatura acadêmica que trata de questões referentes à terra urbana “legal e ilegal”.

  Podemos apontar também que uma das causas das ocupações espontâneas de certas áreas das cidades por aqueles que estão sem perspectiva é consequência de, por um lado, o fato de grande parte da população em situação de vulnerabilidade socioeconômica estar excluída do acesso ao mercado formal de terras, e, por outro, a existência de grandes parcelas de terreno urbano desocupadas.

  Fernandes (2002,12 p.) enfatiza que,

  “Uma das principais características do processo de urbanização no Brasil tem sido a proliferação de processos informais de desenvolvimento urbano. Milhões de brasileiros só têm tido acesso ao solo urbano e à moradia através de processos e mecanismos informais e ilegais. As conseqüências socioeconômicas, urbanísticas e ambientais desse fenômeno têm sido muitas e graves, pois, além de afetar diretamente os moradores dos assentamentos informais, a irregularidade produz um grande impacto negativo sobre as cidades e sobre a população urbana como um todo”. O autor destaca também que os assentamentos informais surgem devido à especulação dos mercados de terras, que atrelados “aos sistemas

  políticos clientelistas e regimes jurídicos elitistas não têm oferecido condições suficientes e adequadas de acesso à terra urbana e à moradia para os pobres, provocando assim a ocupação irregular e inadequada” (FERNANDES, 2002, 12 p.).

  Desta forma, para o autor tanto a carência das legislações urbanas ou seu nível de exigência elevado contribuem para o crescimento dos assentamentos informais por parte dos excluídos da cidade legal.

  “Por outro lado, a ausência de leis urbanísticas — ou sua existência baseada em critérios técnicos irreais e sem considerar os impactos socioeconômicos das normas urbanísticas e regras de construção — tem tido um papel fundamental na consolidação da ilegalidade e da segregação, alimentando as desigualdades provocadas pelo mercado imobiliário. Além disso, deve-se ressaltar a dificuldade de implementação das leis em vigor, devida em parte à falta de informação e educação jurídicas e ao difícil acesso ao Poder Judiciário para o reconhecimento dos interesses sociais e ambientais. A combinação desses processos tem feito com que o lugar dos pobres nas cidades sejam as áreas periféricas (ou mesmo centrais) não dotadas de infra- estrutura urbanística, áreas, freqüentemente, inadequadas à ocupação humana ou de preservação ambiental”, (FERNANDES, 2002,13 p.). Posto estas considerações, será visto a seguir como são inseridos no contesto da regularização fundiária os loteamentos clandestinos ou irregulares abordando sua dimensão, aspectos legais e evolução ao longo do tempo.

  2.1 – A DIMENSÃO DA INFORMALIDADE URBANA

17 A carência de moradia faz com que a população mais vulnerável

  enfrente diversos problemas estruturais ao serem pressionadas pelo poder econômico a residirem em áreas degradadas; localizadas em favelas, loteamentos irregulares e outras configurações de assentamentos precários de equipamentos públicos e saneamento básico.

17 Foto: Área de Gênese Ilegal – Quinta das Arrombas - Concelho de Odivelas – Região Metropolitana de Lisboa. Cedida gentilmente pela Arquiteta Vera Baeta 2010.

  Estimativas apontam que no mundo aproximadamente 1 bilhão de pessoas vivem em condições de moradia precária localizadas em áreas sob risco de enchente ou deslizamentos de terra (ROLNIK, 2009).

  De acordo com pesquisa desenvolvida pelo SindusCon-SP (Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de São Paulo) e da FGV Projetos (Fundação Getulio Vargas), o déficit habitacional no Brasil atingiu cerca de 7,2 milhões de unidades em 2007 sendo que, segundo estudos do Ministério das Cidades, existem 5 milhões de imóveis vazios.

  Estudo desenvolvido no ano de 2007, pelo Centro de Estudos da Metópole/ Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEM/Cebrap) para a Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, concluiu que nas regiões metropolitanas e municípios brasileiros com população superior a 150 mil habitantes existem cerca de 3.165.086 domicílios classificados

  18 como subnormais ou setores precários (Marques: 2007) .

  Resultados do Censo 2010 apontam que 11,4 milhões de pessoas, equivalente a 6% da população brasileira, residem em 6.329 áreas irregulares. Este total está distribuído em 323 cidades, dos quais, próximo de 50% da população brasileira moradora em assentamentos precários estão concentradas nos estados do Pará, Amapá e Rio de Janeiro.

  A urbanista Raquel Rolnik (2007: 7) enfatiza que, de acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), os loteamentos irregulares no Brasil localizados nas cidades brasileiras com mais de 500 mil habitantes apresentam moradias em situações irregulares, sendo que, segundo estimativas do Ministério das Cidades, famílias cuja renda mensal com até 5 salários mínimos totalizam mais de 13 milhões de domicílios localizados em loteamentos clandestinos ou irregulares.

  18 - O universo analisado totalizou 555 municípios.

  Segundo levantamento realizado pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos, mais de 12 milhões de domicílios urbanos encontram- se em situação irregular e são ocupados por população de baixa renda.

  Fernandes (2007) estima que 30% a 50% das famílias brasileiras possuem moradias em situação irregular. O citado conclui, que metade das populações das grandes metrópoles São Paulo e Rio de Janeiro estão nesta condição.

  Constatados estes cenários, podemos perceber que os números da informalidade urbana são bastante expressivos, condicionando a ordenação dos espaços habitáveis a uma série de políticas regulatórias para que o direito à moradia seja consolidado como uma forma de inclusão social e espacial.

  Desta forma, objetivando compreender as causas deste cenário degradante e as políticas públicas exigentes para o saneamento da irregularidade, serão expostas a seguir algumas fundamentações a respeito da informalidade urbana e regularização fundiária.

2.2 ASPECTOS DA REGULARIZAđấO FUNDIÁRIA E DA

INFORMALIDADE URBANA

19 A proliferação de habitações classificadas como clandestinas,

  irregulares ou informais são fruto da ineficiência do modelo econômico imposto e aceito pelos governantes, conforme já demonstrado anteriormente. Neste sentido, conforme demonstrado no primeiro capítulo, o Direito à Moradia e a democratização do acesso à terra ao longo da história urbana e social brasileira foi tratado pelo Estado de forma lenta e demorada.

  Antes de aprofundar os aspectos centrais da irregularidade urbana, é preciso abrir um espaço para a definição do que é regularização fundiária, para que ela serve e quais os instrumentos legais atuais que a legitimam como precursora da reforma urbana.

  A regularização fundiária é uma intervenção pública em loteamentos clandestinos, irregulares ou informais localizados nas áreas urbanas que, na maioria das vezes, encontram-se em condições precárias de habitação, ocupadas pela população fragilizada socialmente e excluídas do acesso à 19 moradia “legal”. Esta ação envolve questões jurídicas articuladas às Foto: Loteamento na cidade de São Paulo - cedida gentilmente por Bonduki e Rolnik (1979). reformas urbanísticas e de transformação social e econômica, abrangendo, desde a urbanização da área até a regularização jurídica e urbanística.

  O jurista urbanístico Edésio Fernandes (2007, 24 p.), defende que,

  

“Nesse contexto, as políticas de regularização

fundiária não podem ser formuladas de maneira isolada e necessitam ser combinadas com outras políticas públicas preventivas, para quebrar o ciclo de exclusão que tem gerado a informalidade. Isso requer intervenção direta e investimento público, sobretudo por parte dos municípios, para produzir opções de moradia, democratizar o acesso à terra e promover uma reforma urbana ampla. Regularizar sem interromper o ciclo de produção da irregularidade acaba implicando, além do sofrimento renovado da população, uma demanda de recursos públicos infinitamente maior”.

  A legislação especifica sobre regularização fundiária foi oficializada com a Lei federal 11.977 em 7 de julho de 2009 - Capitulo III - Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos. Esta Lei dispõe também sobre o programa habitacional Minha Casa Minha Vida do Governo Federal – Capítulo I.

  No Artigo 46 da Lei federal citada é definida a regularização fundiária da seguinte forma:

  “conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e á titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social á moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao maio ambiente ecologicamente equilibrado”.

  A referida Lei é fruto das lutas e discussões provenientes dos movimentos sociais defensores do planejamento urbano e direito à moradia, como também, do Estatuto da Cidade e os Artigos Constitucionais 182 e 183.

  Com a consolidação de uma lei específica para tratar da informalidade urbana é importante abrir um debate para compreender porque as políticas regulatórias voltadas para o direito à moradia ainda são insipientes para alavancar a inclusão social e espacial.

  Para Falcão (2008, 10 p.), embora no Código Civil este tipo de propriedade é qualificado como ilegal, as ineficiências dos programas públicos de habitação que exigem renda para financiar um crédito imobiliário deixam muitos na condição de ilegalidade mas, segundo o autor, esta situação não é mais importante que o direito de morar.

  

“nem a eventual ilegalidade nem a inviabilidade

financeira tornam inexistentes uma necessidade fundamental: a necessidade de se ter onde morar. Ou dizendo juridicamente: a eventual ilegalidade e a inviabilidade financeira não extinguem o direito a moradia. Apenas obrigam as populações carentes a defender esse direito por outros meios”. (FALCÃO,

  2008, 10 p.), Os domicílios localizados nos assentamentos informais ou loteamentos clandestinos acabam predominando sobre o “legal”, no qual, na maioria das vezes não são reconhecidos pelo poder público, tratados então como ilegais e sem propostas para sua regularização.

  Estas áreas consideradas ilegais perante a legislação são caracterizadas como favelas, loteamentos clandestinos ou irregulares, localizados em espaços públicos ou particulares. Por vezes, as moradias se encontram em encostas íngremes, regiões passíveis de inundação ou áreas de preservação ambiental, desprovidas de infraestrutura, saneamento básico e outras qualificações urbanas e sociais.

  Os loteamentos clandestinos ou irregulares, bem como as favelas, embora tenham em comum a questão da informalidade, possuem características diferentes em seu contexto urbanístico e jurídico.

  Localizadas em regiões periféricas, podendo ser em terrenos públicos ou privados, os loteamentos clandestinos ou irregulares são classificados como glebas parceladas por um ou mais indivíduos cujos lotes são vendidos para famílias de pouco poder aquisitivo.

  Os loteamentos irregulares caracterizam-se por descumprir as normas jurídicas e urbanísticas existentes. Por outro lado, os loteamentos clandestinos também não cumprem a exigências legais e urbanísticas, porém, neste caso, o loteador não é o proprietário legal da gleba. Desta forma, mesmo sem a posse o loteador faz o parcelamento do solo e vende para a população de poder aquisitivo baixo, sem os devidos registros efetivos de compra e venda e demais exigências legais.

  Pasternak (2010, 386 P.), define o loteamento clandestino como aquele que é ‘’executado sem nenhuma licença e está em desacordo com as

  exigências jurídicas e administrativas, podendo também não cumprir as exigências físicas e técnicas’’.

  Para Maricatto (1979), os loteamentos clandestinos são denominados desta forma por não possuírem aprovação do poder público tanto na questão da posse como no âmbito da Legislação de uso e ocupação do solo.

  D’ Ottaviano e Quaglia Silva (2010, 58 P.) classificam os loteamentos clandestinos ou irregulares como:

  “na maioria das vezes são lugares com pouca ou nenhuma infra-estrutura instalada, serviços públicos deficitários ou inexistentes (escolas, postos de saúde, etc) e com moradias usualmente auto construídas, com várias deficiências, principalmente em relação à iluminação e ventilação naturais mínimas. São imóveis também totalmente desguarnecidos da documentação básica para proporcionar aos seus detentores as prerrogativas que o sistema legal oferta à propriedade legal, como o acesso a meios de financiamento, possibilidade do exercício pleno dos direitos sucessórios, dentre outros. Ofertam, pois, aos seus habitantes apenas condições desumanas, indignas e injustas de moradia.”

  Os loteamentos, tanto irregulares como clandestinos, estão situados em terrenos sem infraestrutura mínima, como também são impossibilitados de receber benfeitorias públicas.

  A abertura de um loteamento possui uma logística simples que envolve duas etapas: parcelamento da gleba e venda dos lotes. De acordo com Bonduki e Rolnick (1979), esta logística é realizada mediante a parceria do proprietário da gleba com o loteador em lucros iguais, denominado como sistema de concessão. O primeiro entra com o terreno e o segundo com todo o trabalho, envolvendo o parcelamento, obras e venda dos lotes entre outros.

  Diferentes destes, as favelas originam-se de ocupações, de forma coletiva ou gradual, pela população que não tem condições de comprar uma moradia (PASTERNAK, 2010). Sua localização pode ser tanto nas regiões periféricas como nas centrais, muitas vezes perto das vias marginais ou em encostas ou morros, bem como em terrenos públicos ou privados.

  França (2010; 11) aponta como características principais para o conceito de favelas:

  1 Não obediência das regras urbanas e legislativas;

  2 Ruas são definidas depois das construções das casas;

  3 Rede de água e esgoto instalada após a consolidação da favela;

  4 Unidades habitacionais construídas de acordo com a disponibilidade dos lotes vazios.

  Pasternak (2010) comenta que embora a favelas não tenham influência do “loteador inescrupuloso”, existem diversos casos da comercialização do barraco após a ocupação, como também, o aluguel dos mesmos.

  A autora enfatiza a existência da venda de lotes na favela, porém com enfoque diferente dos loteamentos clandestinos. Citando a autora,

  “Atualmente, em muitas favelas vai existir comercialização da terra. Nas invasões programadas a terra invadida é parcelada. Embora a invasão seja, em princípio, fruto de algum movimento coletivo solidário, e portanto não objeto de compra e venda, não raro a comercialização acontece. Embora similar, como o processo inicial foi de invasão, não se confundindo com loteamento clandestino.” (PASTERNAK, 2010, 385 P.)

  A produção constante de construções clandestinas ou irregulares em muitas vezes é fortalecida pela ausência do poder público. As formas das ocupações acontecem de diversas formas, tanto podem ser por meio de movimentos sociais organizados que incentivam famílias a ocupar os terrenos e construir suas casas como forma de pressionar o Estado a regularizá-las, como pode ser por meio do loteamento e venda ilegal dos lotes.

  No caso de loteamentos de baixa renda, a especulação imobiliária age de forma perversa tornando os preços dos lotes muito elevados. A dinâmica do lucro na venda do empreendimento é cobrar o valor de um lote em parcelas que estejam de acordo com o poder aquisitivo do comprador, porém o número elevado destas parcelas perfaz um total final bem acima do valor do lote.

  Para Bonduki e Rolnick (1979), uma forma de especulação para a valorização de um loteamento é vender inicialmente apenas alguns lotes de uma gleba, geralmente aqueles que se encontram em estado muito ruim e sem infraestrutura mínima. Este mecanismo de ocupação mínima faz com que ocorra uma valorização maior do terreno atraindo outros moradores.

  “A velocidade com que os lotes são colocados à venda, num loteamento de baixa renda depende da necessidade de rápido retorno do capital. Se o proprietário e o empreendedor não têm urgência em vender os lotes, o que ocorre frequentemente, é mais lucrativo vender antes os lotes em piores condições; somente quando estes estiverem ocupados, estando portanto todo o loteamento mais valorizado – é que são colocados à venda os melhores situados. Se, ainda durante essas fases, algum equipamento de infraestrutura é instalado pelo poder público, então a valorização dos lotes não vendidos é imensa. A simples ocupação de alguns lotes já valoriza o loteamento – e como a urgência em ocupá-los é evidente para o morador (e ainda considerando que um barraco se levanta em uma noite) é fácil perceber como é rápida esta valorização.“ (BONDUKI E ROLNICK, 1979, 45 p.)

  Kowarick teoriza que a especulação imobiliária inserida no parcelamento do solo urbano é desenvolvida da seguinte forma:

  “A ocupação de novas áreas, longe de seguir critérios programados, baseou-se na retenção especulativa de terrenos, fenômeno ainda freqüente na Capital - onde são abundantes os lotes ociosos, principalmente nas áreas periféricas leste, oeste, nordeste e sudeste – e também, cada vez mais generalizado na grande São Paulo”, (KOWARICK; 1983, 32 p.). Desta forma, muitas vezes ao longo da história urbanística, o poder público consentiu a produção destes tipos de loteamentos como forma de manter a população de classe baixa longe da cidade legal, podendo citar como exemplo, as diversas leis promulgadas pela prefeitura de São Paulo em meados do século XX, que serão vistas mais adiante.

  Alguns autores entendem que o processo de especulação imobiliária imposto nas regiões periféricas é sustentado por um mecanismo que determina a abertura de loteamentos em uma determinada região de forma alternada.

  Esta lógica funciona em deixar de parcelar uma gleba que esteja localizada próxima de uma determinada região já provida de infraestrutura e de equipamentos públicos, ficando então, este terreno fechado e, loteado o próximo.

  Com isto, segundo esta teoria, o serviço público passa a ser estendido ao novo loteamento fazendo com que o anterior ainda não parcelado se valorize com estas melhorias.

  Bonduki e Rolnik (1979) comentam que este pensamento não pode ser considerado para todos os casos. Segundo os autores, investimentos de grande porte como, por exemplo, a infraestrutura básica de canalização de agua e esgoto são ações tomadas por decisões políticas sem um processo estruturado de planejamento e, que só acontecem em grande escala em regiões com grande incremento populacional.

  No caso de um loteamento, de acordo com os citados, pelo fato dos mesmos possuírem em média cerca de 200 lotes ou pouco mais, estes investimentos dificilmente são aplicados.

  “Podemos enxergar a questão sob uma outra ótica: enquanto que no interior do loteamento existe uma especulação programada servindo como forma de obtenção de sobre lucro para o loteador, na cidade como um todo esse processo é anárquico, pois um loteador provoca a valorização das glebas vizinhas não loteadas, que pertencem em geral a outros proprietários. A especulação programada só ocorreria na cidade como um todo se o solo fosse apropriado por monopólio em regiões demarcadas.” (BONDUKI E

  ROLNIK, 1979, 46 p.) Além destas possibilidades de irregularidade urbana apontadas, existem também as construções de conjuntos habitacionais promovidas pelo próprio poder público cujas normas específicas de regularização se encontram em desconformidade com a legislação urbanística que, segundo D’ Octaviano e Quaglia – Silva (2010, 201 p.), contribuem também para a expansão da “cidade ilegal”.

  No caso da regularização fundiária, o processo regularizador destas regiões é promovido pelo Estado, embora, não necessariamente ele seja o percussor inicial da ação, podendo ser de iniciativa popular reivindicar a regularização do assentamento como Direito à moradia digna, conforme determinado pela Lei federal 11.977 de 2009 - Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos.

  Sendo assim, este processo deve ser realizado em toda sua plenitude, considerando neste contexto as questões jurídicas, urbanas e sociais como parte de um todo.

  Alfonsin (2007, 53 p.) classifica os processos de regularização fundiária espalhados pelo país em três tipos de situação: regularização jurídica dos lotes, urbanização do assentamento e regularização urbanística.

  Para a autora, estes três processos de regularização podem ser distintos entre si ou não. Existem regiões em que a regularização é realizada por apenas um dos aspectos citados acima, porém essa prática pode trazer problemas no futuro.

  Para tanto, a referida autora desenvolve uma análise crítica de cada aspecto e suas implicações. Em relação à regularização jurídica, Alfonsin (2007, 57 p.) destaca que;

  “Nesse caso, ao intervir em um assentamento, seja qual for a configuração física do mesmo, o objetivo do Poder Público seria tão-somente garantir, juridicamente, a continuidade do exercício do direito de moradia à população. Aqui, a preocupação e o foco do trabalho estariam na operação jurídica capaz de transformar a posse dos ocupantes em propriedade ou em direito de uso, através da utilização respectiva dos instrumentos da usucapião urbana ou do contrato de concessão do direito real de uso”. Entretanto, a autora problematiza essa questão enfocando o lado do titulado e o do poder público. Para ela, a importância da intervenção jurídica dá segurança ao titulado e, com isso, possibilita, “desencadear uma série

  de iniciativas familiares de melhoria da casa e iniciativas comunitárias de melhoria do ambiente do assentamento”, Porém, pelo lado do poder

  público, “há uma inconveniência ética ao se garantir apenas a titulação do

  lote, pois muitas vezes a forma como a área foi ocupada consagra injustiças” (ALFONSIN, 2007, 57 P.).

  A autora cita como exemplos destas injustiças, a implicação dos tamanhos dos lotes, no qual alguns podem ser maiores que os outros ou a existência de lotes encravados, sem acesso ao logradouro público, como também, nos casos da maioria das favelas que não são dotadas da menor infraestrutura.

  Em relação à regularização fundiária como urbanização do assentamento, a autora considera que esta prática trata da parte física da região, citando como exemplo as favelas que são “caracterizadas por uma

  ocupação desordenada do solo, carência de infra-estrutura e pela presença de habitações precariamente construídas”, tendo então, como objetivo

  principal da regularização a ordenação do espaço, através da apresentação de um Estudo de Viabilidade Urbanística (ALFONSIN, 2007, 58 P.).

  No entanto, Alfonsin chama a atenção de que apenas urbanizar sem tratar dos aspectos jurídicos do assentamento pode gerar alguns enclaves para os beneficiados como despejos e/ou desperdício de dinheiro público.

   “Isso pode gerar futuros problemas, principalmente nos casos de sucessão eleitoral em que partidos de oposição ganham o pleito com a firme disposição de “mudar” a política habitacional que vinha sendo desenvolvida.

  Se a urbanização não é acompanhada da regularização jurídica, os moradores ficam à mercê da vontade política dos governantes. O problema é ainda mais grave se as áreas não estão gravadas como Áreas Especiais de Interesse Social, pela ausência de instrumentos para buscar em Juízo a garantia da continuidade da intervenção” (ALFONSIN, 2007, 58 p.).

  Por fim, a regularização fundiária como regularização urbanística

  “objetiva fazer com que uma área ocupada em desconformidade com a legislação urbanística seja novamente recepcionada pela legislação”

  (ALFONSIN, 2007, 59 p.). De acordo com a autora, esta concepção tem a finalidade de aproximar a cidade legal da cidade real.

  “Como se sabe, inúmeros planos diretores são peças de ficção, por consagrarem um zoneamento rígido que é absolutamente desconsiderado pela dinâmica de urbanização das cidades brasileiras. No que diz respeito às ocupações para fins de moradia, o descompasso é gritante. Não há favela que atenda, ou sequer se aproxime, do regime urbanístico previsto para a área ocupada”. Desta forma, a autora faz uma observação para a importância da existência de instrumentos de planejamento urbanístico que sejam mais maleáveis para o processo de regularização da região. Segundo Alfonsin existem dois pensamentos de planejamento urbanístico em disputa.

  O primeiro se preocupa em urbanizar para atender ao regime urbanístico originalmente previsto pelo plano e, o segundo, procura adaptar a legislação e o regime urbanístico à realidade da região (ALFONSIN, 2007, 59 p.).

  Alfonsin faz uma oportuna análise destas duas vertentes na qual ela afirma que urbanizar para atender a legislação “é mais conservador e

  tradicional, característico de uma Escola de Planejamento que tem perdido espaço no Brasil”, enquanto que ao fazer o inverso, adequar a legislação à

  realidade local “na qual se reconhece a especificidade do território”, consiste em um aspecto central da Regularização Fundiária. Portanto, a autora conclui que:

  “A irregularidade urbanística é, na prática, um dos maiores entraves à regularização de assentamentos informais. A afetação e/ou gravame de áreas com usos institucionais e equipamentos urbanos como praças, escolas e leitos de rua, em locais que, muitas vezes, já se constituíam em territórios ocupados por favela, não foi manobra rara na história do Planejamento urbano brasileiro. Freqüentemente foi procedimento intencional que objetivava constituir mais um obstáculo à permanência da população favelada naquelas áreas urbanas que os planejadores consideravam “nobres” demais para serem ocupadas por população de baixa renda”. (ALFONSIN, 2007, 59 p.).

  É importante ressaltar que a titulação dos lotes ou terrenos só é cedida ao morador após várias intervenções de políticas públicas que atendam as exigências legais do ordenamento territorial e planejamento urbano no parcelamento e uso dos parâmetros de ocupação do solo.

  Contudo, tratar apenas o jurídico e o urbanístico não é suficiente para a eficiência do processo de regularização, também são necessárias ações articuladas no território que envolva as comunidades e realidades existentes com mecanismos participativos para o estabelecimento de condições socialmente dignas e necessárias não só de moradia, mas também de sustentabilidade da região.

  Estas áreas urbanas que se encontram em condições precárias de habitação, demandam políticas públicas voltadas à transformação social e econômica que contribuam para a quebra do círculo vicioso da irregularidade na qual provoca o surgimento da moradia “ilegal”.

  Qualificar a inclusão cidadã, geração de renda, saúde, educação e outras formas de políticas emancipatórias são condições necessárias para fechar o ciclo de uma política fundiária e romper com a segregação socioespacial existente.

  Posto isto, serão analisados a seguir as principais causas que dão origem à produção e reprodução da informalidade urbana instaladas principalmente nos bairros periféricos, configuradas como loteamentos irregulares ou clandestinos no município de São Paulo.

  2.3 - LOTEAMENTOS

  INFORMAIS NA CIDADE DE SÃO PAULO 20 No município paulistano, a produção de loteamentos irregulares e

  clandestinos foi decorrente de um conjunto de processos socioeconômicos atrelados, em muitos casos, com o clientelismo e o descaso do poder público. Ao longo da história da política urbana da cidade, é possível detectar em sua legislação uma opção por decisões políticas apadrinhadas com o poder econômico que, consequentemente, imprimiu diversas formas de exclusão urbana em detrimento dos interesses técnicos de planejamento urbano.

  Sendo assim, o padrão excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento e gestão das áreas urbanas, atrelado a um sistema político clientelista, favoreceu para que o mercado especulativo se fortalecesse. Não permitindo, portanto, que os grupos sociais mais vulneráveis economicamente pudessem ter direito à terra urbana e à moradia na cidade “legal”.

  O município de São Paulo possui, em sua extensão territorial, cerca de 1.509 Km² com uma área urbana de 826 Km² onde se aglomeram diversas configurações de assentamentos precários de equipamentos 20 públicos e saneamento básico localizados, em sua grande parte, nas

  Fonte da foto: Retirada pelo autor: Loteamento Zona sul de São Paulo regiões periféricas. Nestas áreas mais afastadas da região central estão espalhadas por toda sua extensão cerca de 4.000 loteamentos clandestinos, segundo Maricato (2010).

  Por outro lado, localizados próximos à parte central da cidade com espaços urbanos bem estruturados, encontram-se as moradias das classes média e alta cujas normas de parcelamento e uso do solo são predominantes na delimitação do território, tornando-o legal. A legitimação territorial faz com que as relações de compra e venda do mercado imobiliário especulem para uma formação de preço elevado para morar.

  Sendo assim, esta condição espacial e econômica bloqueia o acesso da população mais carente a possuir uma habitação nesta região, restando como alternativa residir em loteamentos irregulares ou clandestinos e favelas.

  Tone e Ferrra (2010, 311 P.) citam a definição do urbanista Jorge Oseki para o problema da informalidade urbana na cidade de São Paulo como resultado de processos de grilagem no qual não são cumpridas as leis ou defesas de direitos sociais, por outro lado, a elaboração de leis e ações legitimando o processo corrobora para exclusão socioespacial.

  A produção das diversas formas de irregularidade existentes nos loteamentos irregulares, clandestinos e favelas são consequências da ausência de um planejamento urbano com políticas de sustentabilidade voltadas aos problemas de habitação social no qual grande parte da literatura referente ao tema do desenvolvimento da informalidade urbana, podendo citar, Rolnik (1996; 1999; 2001), Cymbalista (2008), Nakano (2008), Kowarik (1983; 2009), Baltrusis (2005), Singer (1979), Pasternak e Bógus, entre outros, apontam para um Estado que prioriza o crescimento das grandes metrópoles de acordo com as leis impostas pelo mercado imobiliário que, por sua vez, pressiona aqueles que não têm condições socioeconômicas para aquisição de uma moradia digna a ocuparem de forma irregular e inadequada loteamentos ou regiões, públicos ou privados, no ambiente urbano.

  Baltrusis (2004) aponta em seus trabalhos para a existência de um novo segmento do mercado imobiliário, “o submercado informal que

  procura atender, preferencialmente, a população de baixa renda que não tem acesso ao mercado formal e nem aos programas estatais de provisão habitacional”.

  O citado explica que são diversas as causas para o aumento da produção dos loteamentos clandestinos e irregulares. Uma delas está ligada a processos migratórios, principalmente da população residente no campo, que se desloca para as grandes cidades em busca de oportunidades.

  De acordo com o referido, “este fenômeno é observado

  principalmente nos continentes que abrigam os países mais pobres ou ‘em desenvolvimento’: África, América Latina e Ásia”, e conforme esse fluxo

  populacional se instala nas grandes metrópoles, o Estado fica inoperante em equacionar o problema da habitação social (2004, 20 p.).

   “Apesar deste fenômeno migratório não ser recente, ele ainda surpreende muitos governos que são incapazes de lidar com esta situação. Sem estrutura para atender esta demanda, estas populações vão residir em moradias construídas em assentamentos informais, contribuindo deste modo com o aumento da irregularidade urbana”, (BALTRUSIS 2004, 21 p.). Porém, não é apenas a inoperância do Estado em não conseguir atender a demanda habitacional para estas populações o único fator para o aumento da produção dos loteamentos clandestinos ou irregulares.

  Baultrusis comenta também que a concorrência desenfreada entre os municípios em busca de atrair novas indústrias faz com que seus governantes optem por alocar a maior parte de seu orçamento para a obras que tragam maior visibilidade em detrimento de investimentos em infraestrutura básica e serviços para a população de menor poder aquisitivo.

  “Podemos dizer que o aumento da competitividade entre as cidades - na nova ordem mundial globalizada - desloca o foco dos investimentos. Para ingressarem no circuito das cidades mundiais, muitas cidades dos países não desenvolvidos deixam de investir em infraestrutura básica e serviços para a população de baixa renda, e optam por aplicar os recursos em infraestrutura de ponta para atrair as empresas sedes do capital transnacional”, (BALTRUSIS, 2004, 21 p.).

  Kowarick (1983, 32 p.), considera que a valorização-especulação contribuiu para o processo desordenado de expansão urbana da cidade de São Paulo.

  “o setor imobiliário levava adiante a ocupação

  espacial, guardando imensas áreas mais próximas aos núcleos centrais à espera de valorização, enquanto zonas mais longínquas, sem qualquer infraestrutura, eram abertas para a aquisição das classes pobres”,

  (KOWARICK, 1983, 32 p.).

  Desta forma, a lógica mercantilista aumentou a informalidade urbana, principalmente em relação aos assentamentos clandestinos e irregulares, dividindo a cidade de São Paulo em duas, a legal e a ilegal, que será abordado mais adiante.

  Kowarick e Bonduki, (1994, 150 e 151 p.) destacam que o crescimento urbano desordenado da cidade de São Paulo, deveu-se às práticas clientelísticas que faziam parte do jogo político nas décadas de 1940 e 1950, na qual o poder público deixou de exercer sua função de fiscalização e controle sobre a edificação de moradias, abrindo precedentes para que as populações dos bairros periféricos construíssem suas casas clandestinamente, desrespeitando os padrões mínimos exigidos pela legislação urbana, contribuindo para que a cidade tivesse a partir daquele momento um padrão de crescimento desordenado.

  O crescimento urbano da cidade de São Paulo apresentou grande expansão de sua periferia nas décadas de 1940 e 1950. Motivada pelo substancial deslocamento da população de baixa renda para estas regiões mais afastadas devido ao enorme crescimento demográfico principalmente pela mobilização de pessoas do campo para a cidade, atrelado à pressão especulativa do mercado imobiliário que expulsou este segmento das áreas mais centrais.

  Portanto, os espaços urbanos estruturados de acordo com as normativas impostas pelo poder público municipal condicionaram a população mais carente a se deslocar para regiões mais afastadas para residir em loteamentos irregulares ou clandestinos a partir da década de 1940 em diante, que será aprofundado à frente.

  Pode–se perceber que a produção dos loteamentos irregulares tomou forma em razão da valorização crescente de áreas mais próximas do centro em decorrência de melhorias na infraestrutura e serviços obtidos com investimentos diretos no tecido urbano pelo poder público. Tal fato implicou na elevação do preço da terra e, consequentemente, tornando mais remotas as possibilidades da população com poder aquisitivo baixo em poder comprar um lote e materiais de construção ou mesmo pagar aluguel.

  Além disto, podemos considerar também a postura do poder publico municipal que, ao longo da história urbana paulistana, por diversos momentos, estimulou a proliferação dos loteamentos irregulares utilizando mecanismos de incentivo à construção na periferia ou, “fechando os olhos” para a proliferação destes assentamentos, que será visto mais adiante.

  Kowarick (1983) explica que um fator atenuante para a formação dos loteamentos ilegais foi causado pela extinção das chamadas vilas operárias no final da década de 1930, motivada pelo aumento do complexo industrial paralelo ao intenso fluxo de migração.

  Para o autor, ocorre uma nova relação no âmbito do capital-trabalho que imprime outra dinâmica no crescimento urbano da Cidade. Segundo o citado, o surgimento de novas indústrias fez com que a demanda de força de trabalho aumentasse e, desta forma, também, os custos para aquisição de terrenos e a construção de novas vilas operárias, tornando-as inviáveis para o empresariado paulistano.

  Citando o autor,

   “Com a intensificação da industrialização, cresce rapidamente o número de trabalhadores, aumentando a pressão sobre a oferta de habitações populares. Tais fenômenos ocorrem paralelamente à valorização dos terrenos fabris e residenciais que torna, do ponto de vista da empresa, anti-econômica a construção de vilas a "seus" operários, ainda mais quando, com a aceleração do fluxo migratório, acumula-se um excedente de trabalho na cidade. As empresas transferem assim o custo da moradia (aquisição, aluguel, conservação do imóvel) conjuntamente com os gastos com transporte para o próprio trabalhador e os relacionados aos serviços de infra estrutura urbana, quando existentes, para o Estado. Deste momento em diante as "vilas operárias" tendem a desaparecer e a questão da moradia passa a ser resolvida pelas relações econômicas no mercado imobiliário. A partir de então surge no cenário urbano o que passou a ser designado de "periferia”: aglomerados distantes dos centros, clandestinos ou não, carentes de infra-estrutura, onde passa a residir crescente quantidade de mão-de-obra necessária para fazer girar a maquinaria econômica. Como acumulação e especulação andam juntas, a localização da classe trabalhadora passou a seguir os fluxos dos interesses imobiliários. No contexto explosivo do crescimento metropolitano, o poder público só se muniu tardiamente de instrumentos legais para tentar dar o mínimo de ordenação ao uso do solo. No entanto tal iniciativa ocorre num período em que o desenho urbano já está em grande parte traçado em conseqüência retenção dos terrenos por parte de grupos privados. Desta forma a ação governamental restringiu-se, tanto agora como no passado, a seguir os núcleos de ocupação criados pelo setor privado, e os investimentos públicos vieram colocar-se à serviço da dinâmica de valorização-especulação do sistema imobiliário-construtor” (KOWARICK, 1983, 31 p.). O autor enfatiza também, que as ocupações nas áreas periféricas motivadas pelas práticas especulativas de terrenos pelo mercado imobiliário, pressionaram a classe trabalhadora menos qualificada com renda baixa e, sem condições de pagar aluguel ou candidatar-se aos empréstimos do BNH – Banco Nacional de Habitação, a ocupar terrenos ociosos e distantes da região central utilizando como única opção existente a autoconstrução da casa própria.

  Com estas constatações colocadas, serão expostas a seguir a dimensão da informalidade urbana configurada como loteamentos clandestinos e irregulares instaladas no município de São Paulo.

  2.4 - OS LOTEAMENTOS

  IRREGULARES EM SÃO PAULO – AS POSTURAS DO PODER PÚBLICO

21 As normas de parcelamento e uso do solo no município paulistano

  foram tratadas na linha do tempo pelo poder público de forma desigual, permitindo em grande parte das vezes que a ilegalidade urbana predominasse na formação e surgimento dos loteamentos irregulares ou 21 clandestinos.

  

Foto: Loteamento clandestino Jd. Flor da Primaveras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970.

Cedida gentilmente por Bonduki e Rolnik (1979).

  A bibliografia especializada aponta como um dos principais fatores para a produção destes loteamentos as diversas posturas do poder público municipal na formulação da legislação urbana da cidade de São Paulo.

  Rolnik (1996) enfatiza que a literatura urbanística aponta como uma das causas da produção destes tipos de loteamentos a formatação da legislação urbana.

  Segundo a urbanista, o alto nível de exigência e os altos padrões das regularizações urbanas implicam na elevação do preço da terra, tornando praticamente impossível para a população com poder aquisitivo baixo poder comprar um lote.

  A autora destaca também que a constituição do mercado imobiliário informal paralelo acaba se constituindo no maior êxito da legislação urbanística pelo fato da mesma servir, basicamente, para definir e proteger as melhores áreas urbanas para a especulação imobiliária.

  Citando a autora,

   “Se examinarmos mais de perto o funcionamento dos mercados da terra urbana e seus vínculos com a legislação urbana, a existência de mercados informais paralelos, aparentemente o mais, claro fracasso da legislarão urbana, constitui na verdade o seu maior êxito. Pelo visto, as regularizações urbanas deveriam operar como uma espécie de molde para a cidade ideal ou desejada. Todavia, completamente construída e adaptada, à lógica econômica e aos ritmos e estratégias do mercado dos grandes investidores imobiliários, a legislação urbana serve basicamente para definir e proteger as melhores áreas urbanas para eles”, (ROLNIK, 1996, 2 p.). Rolnik, Kowarik e Somekh (1990, 94 p.), concluem que a cidade de São Paulo “foi sendo produzida por loteamentos irregulares que

  periodicamente iam sendo anistiados e, conseqüentemente, passaram a constar como ruas oficiais”.

  De acordo com os autores, o poder público municipal tratava a regularização do processo de abertura de novas ruas na cidade fundamentado, especialmente, em uma Lei Municipal de 1923, que apresentava como objetivo regular a abertura de ruas e loteamentos, porém, esta dinâmica de ajustamento vinha sendo feita “através de

  sucessivas leis” até 1950, e que a concessão de novas ruas era tratada caso a caso, que será abordado mais adiante.

  A partir de 1953, segundo os referidos, ficaram estabelecidas condições gerais para regularização de qualquer arruamento por meio de anistias ou oficialização em massa de ruas que não constavam dos registros públicos, consolidando a clandestinidade de boa parte do território paulistano.

  De acordo com pesquisas bibliográficas, podemos destacar que a informalidade urbana se apresentou inicialmente, na cidade de São Paulo, em meados do final do século XX, provocada, sobretudo, pela presença forte da migração de fazendeiros que, por conseguinte, desencadeou na formação de mercados informais de venda de lotes promovidos pela especulação imobiliária.

  Passos (1983) considera que os loteamentos irregulares e clandestinos existentes antes de 1930 eram uma forma de produção do espaço urbano exclusivo das classes media e, principalmente, alta. Por sua vez, segundo a referida, a população com poucas condições financeiras estava restrita a morar em cortiços ou vilas operárias.

  Embasado em leituras e observações, no início da década de 1930, o Estado passou a tolerar este tipo de loteamento para as classes mais pobres como um atenuante para amenizar a diminuição da oferta de moradias das vilas operárias que se encontravam em extinção e atender o grande fluxo migratório da zona rural para a capital, movidos pela expansão do modo de produção capitalista que se instalava com mais agressividade na cidade.

  Segundo Rolnik (1996), esta tolerância se delineou após o fortalecimento da classe média e de trabalhadores no arranjo político institucional pelo fato de terem apoiado a Revolução de 1932.

  Com isto, a citada afirma que o Estado fez um acordo territorial de tolerância para a produção dos assentamentos informais no qual seria cobrado mais tarde.

  Naquele momento, o Estado passa a ser um “bem feitor” e os habitantes dos locais ilegais “devedores deste favor”, implicando, assim, para que posteriormente melhorias da reforma urbana fossem transformadas em votos e os beneficiados em cabos eleitorais (1996; 11).

  Desta forma, Rolnik (1996, 1 p.) conclui que a produção dos mercados informais de terras está correlacionada com o alto nível de exigência e padrões das regularizações urbanas na qual, portanto, faz com que aumentem o preço das terras que se encontram dentro das normas urbanísticas, impedindo que a população de baixa renda tenha acesso.

  Estas constatações levantadas sinalizaram para a necessidade de aprofundar um estudo a respeito das leis urbanísticas que trataram acerca dos loteamentos irregulares e clandestinos existentes na cidade de São Paulo.

  Desta forma, realizou-se um levantamento sobre a legislação urbana do município buscando compreender como se estabeleceram as posturas do poder público, no âmbito do executivo e legislativo, para o tratamento das habitações sociais ou populares e os loteamentos irregulares.

  Portanto, será abordado a seguir o desenvolvimento deste estudo que consistiu em fazer uma correlação entre as leis municipais, a demografia da cidade e a quantidade de loteamentos surgidos ao longo do período analisado.

  2.5- LEGISLAđấO URBANA E A DIMENSÃO DA

  INFORMALIDADE

22 O poder público municipal paulistano passou a olhar e tratar da legislação urbana com mais propriedade a partir de 1886.

  Neste período, até meados da década de 1960, pudemos detectar que as formulações das leis e decretos em muitas vezes caracterizaram-se como um processo segregador do espaço urbano e, motivado sobretudo, pelo modelo econômico imposto para a cidade paulistana com aval do poder público que, por sua vez, procurou tratar as questões legislativas de uso e ocupação do solo de forma excludente para as classes com baixo poder aquisitivo.

  Os métodos adotados pelo poder municipal, durante grande parte do século passado, na maioria das oportunidades, foram para delimitar quem e onde pode habitar, permitindo assim, a formação de loteamentos clandestinos ou irregulares, que será visto mais adiante.

22 Foto retirada pelo autor. Bairro ilegal no Concelho de Odivelas – Região metropolitana de Lisboa

  A formulação deste estudo considerou as legislações e normas de parcelamento e uso do solo que estabeleceram condições à existência das habitações populares e outras considerações pertinentes sobre o tema tratado.

  Para tanto, foram analisadas as principais Leis, Decretos e Atos promulgados no período de 1886 a 2005, considerando como ementa as principais citações de cada legislação sobre o assunto.

  Para o desenvolvimento deste estudo procurou-se realizar uma correlação na linha temporal, incluindo as legislações e normas promulgadas ao longo do período analisado com o crescimento demográfico da cidade e a dimensão dos números de loteamentos existentes.

  Ao realizar, por meio da literatura acadêmica, um levantamento dos estudos a respeito dos números de loteamentos irregulares foi possível constatar que as informações existentes são provenientes dos órgãos públicos, ou seja, os números oficiais. Não foram encontrados estudos com levantamento próprio a respeito da quantidade de loteamentos irregulares.

  É possível compreender esta ausência de trabalhos a rjespeito da quantidade destes loteamentos pelo fato da grande dificuldade em encontrar registros confiáveis, tendo em vista o grande número de glebas e lotes existentes, como também, a linha temporal que vem sendo carregada desde meados de 1930 em diante.

  Portanto, considerou-se o estudo desenvolvido por Pasternak (2010) que realizou um levantamento dos números existentes sobre loteamentos irregulares no município de São Paulo.

  A autora desenvolveu um oportuno trabalho ao dimensionar os números de loteamentos irregulares na cidade paulistana, utilizando como fonte principal dados do RESOLO (Departamento de Regularização de

  23 Parcelamento do Solo - Prefeitura de São Paulo) .

  Ao tratar e avaliar estes números, a pesquisadora concluiu que, em 2008, o número de loteamentos clandestinos ou irregulares na cidade de São Paulo totalizou 3.145 loteamentos cadastrados, destes, 998 já tinham seu processo encerrado em RESOLO e enviados para outras instâncias registrárias.

  Este estudo foi classificado em quatro períodos. O primeiro, 1886- 1923, aborda a legislação urbana que diz respeito ao código de postura, sanitário, arruamento e habitação coletiva.

  Posteriormente, o segundo período, 1923-1936, delineia as posturas do poder público sobre os loteamentos, em seguida, 1950 a 1968, será visto o ciclo de Leis consideradas?, como anistias consentidas para os loteadores ilegais continuarem predominando no território paulistano.

  Por fim, 1970 a 2004 apresenta um conjunto de Leis promulgadas para a tentativa de regularizar a situação dos loteamentos. A seguir será abordada a evolução histórica da legislação urbana da cidade de São Paulo, traçando uma linha paralela com a situação dos loteamentos irregulares instalados na cidade.

23 Nota da pesquisadora: “As informações sobre os loteamentos irregulares são bastante imprecisas.

  Mesmo o seu número foi de difícil obtenção: os dados fornecidos por RESOLO variaram entre 4.631 loteamentos totais até o número do site da SEHAB, que dá 1063 loteamentos. Resolveu-se, assim, utilizar os dados de RESOLO do banco de dados da Fundação Seade, datando de outubro de 2008”.

  2.6- LEGISLAđấO URBANA E A DIMENSÃO DA

INFORMALIDADE 1886-1920

24 Conforme já visto anteriormente, a cidade de São Paulo comporta

  diversas formas de loteamentos classificados como irregulares ou clandestinos que estão espalhados pelas regiões urbanas da cidade.

  Outro fator importante a considerar é que a franja periférica do município se espalhou nas últimas três décadas para municípios limítrofes, localizados na região metropolitana de São Paulo. Sendo assim, a expansão destes tipos de loteamentos passou a atingir estas cidades, adotando uma lógica de mobilidade demográfica de expulsão da população de baixa renda para mais distante ainda do centro expandido da capital paulista.

  Podemos constatar então que, se antes nas décadas de 1930 em diante, esta população era obrigada a se deslocar para regiões degradadas, sem infraestrutura urbana e benefícios públicos, localizadas longe da região central da cidade de São Paulo, atualmente, ela passa a ocupar áreas com estas características na região metropolitana.

24 Foto: Loteamento Jd. das Bandeiras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970.

  Cedida gentilmente por Bonduki e Rolnik (1979).

  Este processo de migração populacional para estas regiões desprovidas de benfeitorias públicas está longe de terminar, principalmente para a população que não possui condições econômicas para possuir uma habitação dentro do perímetro urbano central do município e é forçada a procurar moradia no perímetro periférico de São Paulo ou em outro município com menos infraestrutura urbana, como no caso do município de Taboão da Serra, que será abordado com mais propriedade no terceiro capítulo.

  Infelizmente, não foi possível mapear a dimensão destes tipos de loteamentos nas cidades limítrofes a São Paulo, como Osasco e Grande ABC, tendo em vista que as prefeituras consultadas por este autor não possuem dados a respeito.

  No primeiro período analisado, podemos perceber que taxa populacional paulistana aumentou consideravelmente no início da década de 1900, conforme ilustrado na Tabela 1. Podendo destacar que, neste período, o número de habitantes aumentou cerca de sete vezes em relação a 1872. Entre 1890 e 1900, a população paulistana aumentou quase quatro vezes e continuou aumentando progressivamente até 1940.

  TABELA 1 TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL MUNICÍPIO DE SÃO PAULO Ano Taxa de Taxa de População Crescimento Crescimento Base período anterior Base Ano 1872 = 1 1872

  1 1 31.385 1890 2,06 2,06 64.934 1900 7,64 3,69 239.820 1920 18,44 2,41 579.033 1940 42,25 2,29 1.326.261 Fonte: IBGE, Censos Demográficos – Dados tratados pelo autor. Este acréscimo populacional contribuiu para a expansão horizontal da cidade. De acordo com projeção realizada por Rolnik (2001; 35), em 1914, a área ocupada era de 3.760 hectares e equivalente a 110 habitantes/há. Em 1930, esses números atingem grandes proporções onde a área ocupada passa a ser de 17.653 hectares, distribuídos em 47

  25

  habitantes/ha . Em 1920, o crescimento demográfico aumenta cerca de 18 vezes em relação a 1872, totalizando 579.033 habitantes morando no município. Foi possível perceber neste estudo do primeiro período que o poder público instituído procurava formular a passos lentos a legislação pertinente às normas de parcelamento e uso do solo e seus diversos códigos de postura, não acompanhando o crescimento demográfico e a expansão urbana da cidade. Este relativo atraso em relação ao crescimento urbano do município trouxe várias consequências que serão vistas a seguir.

  Nessa primeira etapa do estudo, abrangendo 1886 a 1908, ver Quadro 1, o poder público procurou discutir e pensar a cidade no âmbito das questões sanitárias das habitações coletivas, ou seja, a preocupação maior era o grande numero de cortiços que proliferavam pela cidade em

  26 expansão .

  O objetivo central deste conjunto de leis não era pensar a cidade como um todo e sim procurar proteger as classes dominantes da insalubridade provenientes destes tipos de habitação exclusivas das classes mais fragilizadas economicamente, (BONDUKI, 2004).

  Outro aspecto que chama a atenção é a postura imposta pelos legisladores em delimitar distâncias para a população de baixo poder aquisitivo poder construir suas moradas, fato que contribuiu nitidamente 25 para a segregação do espaço urbano. 26 - O valor de um hectare (ha) é igual a 10 mil m² (um quarteirão) Fonte: Rolnik 2001.

  • - De acordo com Lopes (2010), em 1893 existiam aproximadamente 1.320 pessoas morando em 60 cortiços

    localizados no distrito de Santa Efigênia.

  Em 1886, surge a Lei Municipal nº 0, ver Quadro 2, que delimita o primeiro Código de Posturas da cidade. Esta Lei tinha como objetivo delimitar as normas para o calçamento, abertura de ruas e construções, bem como questões a respeito dos cortiços, casas populares entre outros.

  Em 1894, foi promulgado por meio de Decreto Estadual o Código Sanitário da cidade. Podemos observar no Quadro 2 que, naquele momento, já havia uma preocupação da elite governante em estipular limites distantes do centro para a construção de habitações coletivas que servissem a população mais fragilizada economicamente, bem como, para a construção das vilas operárias.

  Esta postura de segregação espacial desponta novamente seis anos depois na Lei municipal 498/1900. Podemos destacar na referida Lei um dispositivo que cedia a isenção de imposto para empreiteiras construírem casas destinadas ao trabalhador, na condição de que fossem localizadas fora do perímetro urbano.

  Em 1908, é promulgada a Lei 1.098 que segue os princípios da Lei anterior, outorgando isenção de impostos municipais por 15 anos e concessões de terrenos públicos para construtoras e empreiteiras.

  Além das isenções fiscais, que abrangiam todos os impostos municipais, inclusive de transmissão de propriedade, e cessão dos terrenos, a Lei 1.098 concedia como incentivo “vinte contos de reis” para as construtoras com maior números de casas construídas.

  A cada lote de 20 casas construídas, de acordo com os critérios da Lei, já dava direito ao “prêmio”. Não podemos deixar de citar que as construtoras estavam autorizadas a cobrar juros 12 % a.a. nos alugueis e, no caso de venda do imóvel, estavam autorizadas pela Lei a cobrar valores maiores que o custo de construção e do valor original do terreno.

  No período em que foram promulgadas estas Leis, entre 1900 a 1919, já existiam quatro configurações de loteamentos irregulares na cidade, de acordo com Pasternak (2010).

  

QUADRO 2

LEGISLAđấO URBANA: 1886-1908

ANO Lei/Decreto EMENTA OBS. 1886 Lei Municipal nº 0

  O texto do Código de Posturas é acompanhado do Padrão Municipal, que dispõe sobre calçamento e passeios, abertura de ruas por particulares, construções e reconstruções, cortiços, casas de operários e cubículo.

  1894 Decreto Estadual n°. 233 Código Sanitário – CAPITULO III -DAS HABITAđỏES COLLECTIVAS Artigo 103. - São habitações collectivas as que domiciliam grande numero de individuos.

  Artigo 104. - Todos os edificios destinados a conter permanentemente grande numero de habitantes deverão ser construidos fóra da aglomeração urbuna.

  CAPITULO V - HABITAđỏES DAS CLASSES POBRES Artigo 138. - Deve ser terminantemente prohibida a construcção de cortiços, convindo que as municipalidades providenciem para que desappareçam os existentes.

  Artigo 141. - As villas operarías deverão ser estabelecidas fóra da aglomeração urbana.

  Determina que as habitações coletivas sejam construídas na região periférica da cidade.

  O Estado é concedente com a produção de loteamentos clandestinos de classe baixa desde que sejam construídos “bem” distantes da região central.

  1900 Lei Municipal nº 498 Estabelece prescrições para construção de casas de habitação operária com isenção de imposto desde que estejam localizadas fora do perímetro urbano.

  Incentiva a construção de casas operárias desde que sejam “bem” distantes da região central da cidade.

  1908 Lei Municipal nº 1098 Concede favores para a construção de casas operarias.

  Art. 1 – As casas destinadas a serem alugadas ou vendidas em prestações a quem não seja proprietário de casa e não tenha recursos para alugar uma hygienica e separada, ficam isentas durante 15 annos. Art. 7 – Fica a Prefeitura auctorizada a fazer concessões de terrenos municipais em logares apropriados e salubres, a particulares, empresas ou associações regularmente constituídas, que se propuzerem à construcção de habitações baratas e hygienicas, mediante contracto, de acordo com as disposições da lei.

  Isenção de imposto por 15 anos e concessões de terrenos públicos para construtoras imobiliárias.

  2.7- LEGISLAđấO URBANA E A DIMENSÃO DA

  INFORMALIDADE 1923 – 1949

27 Entre 1923 e 1936, ver Quadro 3, as legislações promulgadas pelo

  poder público representante da cidade de São Paulo procuraram tratar as questões urbanística e de parcelamento do solo condicionando a forma técnica com a decisão política, procurando em alguns casos “tolerar” certas medidas.

  Em 1923, foi instituída a Lei Municipal 2.611 tendo como um dos objetivos a regulação da abertura de loteamentos. Esta Lei tinha como escopo principal tratar da junção dos espaços habitáveis por meio de um conjunto de normas jurídicas que abrangesse as atividades de planejamento do uso do solo para a abertura de vias de comunicação somente com licença da Prefeitura.

  27 - Foto: Loteamento Jd. das Bandeiras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970.

  Cedida gentilmente por Bonduki e Rolnik (1979).

  Para a legalização de uma gleba era exigido que cada lote possuísse minimamente 300 metros quadrados, distribuídos em 10 metros de frente e 24 metros de fundos, metragens bem acima das expectativas para a população com menor poder aquisitivo poder possuir um lote legalizado. De acordo com o estipulado pela Lei 2.611, as ruas construídas por particulares que estivessem localizadas paralelas às vias oficias que não obedecessem as normas da referida Lei passaram a serem consideradas como ruas não oficiais, ficando então na clandestinidade dos mapas cartográficos oficiais da cidade.

  Saule Junior (2004; 350) coloca que,

  “Esta Lei estabelecia que se o arruador não observasse os critérios para a abertura de rua, com a colocação da parte que lhe competia em infra-estrutura, poderiam ser abertas em particulares, que não seriam consideradas, no entanto, como ruas oficiais. Logradouros Particulares foram se multiplicando pela cidade, sobretudo na periferia, sem nenhum critério de articulação com as vias já existentes: sem nenhum cuidado especial quanto a declividade (na maioria das vezes muito acentuada) e sem nenhuma preocupação com os espaços públicos.”

  

QUADRO 3

LEGISLAđấO URBANA: 1923-1936

ANO Lei/Decreto EMENTA OBS. 1923 Lei Municipal nº 2.611

  Proíbe a abertura de vias de comunicação, em qualquer perímetro do município, sem prévia licença da Prefeitura.

  A autorização para loteamentos é estudada caso a caso, não permitindo então, um viés técnico e sim político de permissão para abertura de ruas.

  1929 Lei Municipal nº 3.427 Código de Obras – Arthur Saboya.

  Revoga as disposições da Lei 2.611/23 , no que se refere a casas populares e proíbe a construção de cortiços.

  A taxa de ocupação, que era de 1/4 por lote de 300 m², passa a ser de 1/3 para lotes acima de 300 m² e 1/2 para lotes até 300 m².

  1934 Ato do governo provisório nº 663 Aprova consolidação do Código de Obras Arthur Saboya, (Lei nº 3.427, de 19 de novembro de 1929) abrangendo todas as disposições constantes de Leis e Atos, em vigor nesta data, referentes a construções, arruamentos, etc.

  Art. 121 - Todas as construções particulares executadas, sem licença, dentro do Município e que por sua natureza puderem ser toleradas, serão medidas e desenhadas pela Diretoria de Obras e Viação. Art. 759 – Fica dispensada prova de titularidade do terreno no caso da casas populares. Art. 762, 763 e 764 – Dispõem sobre arruamentos executados sem licença prévia.

  Sem critério definido “do que pode ou não pode” segundo Art. 121. Art. 762 a 764 favorecem loteadores.

  1936 Ato do governo provisório nº 1.123 Dispõe sobre casas populares e operárias, construídas até esta data nas segunda e terceira sub-zonas urbanas e na zona rural, e dá outras providências.

  Decreta; Art. 1 – Serão toleradas as casas populares e operarias construídas até esta data nas segunda e terceiras sub-zonas urbana e rural que esteja em razoáveis condições de higiene e segurança, a juízo do Departamento de Obras e Serviços municipais.

  Sem definição técnica do que pode ser tolerado ou não. Em relação aos loteamentos, a Lei 2.611 condicionava a autorização para abertura dos mesmos caso a caso sem uma determinação técnica. Pasternak (2010) estima em seu trabalho que no período ente 1920 a 1929 surgem 8 novos loteamentos irregulares espalhados pela cidade. No Mapa 1 podemos perceber que entre 1871 a 1929 ocorre uma ligeira expansão urbana para distritos mais distantes, reflexo da mobilidade populacional que passa a procurar novas regiões para morar, principalmente em territórios mais afastados do centro.

  MAPA 1 EXPANSAO URBANA DO MUNICIPIO 1871 À 1929 FONTE: Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano – EMPLASA.

  Em 19/11/1929, foi instituída a Lei nº 3.427, mais popularmente denominada Código de Obras “Arthur Saboya”, ver Quadro 3. Esta Lei tratava da regulamentação das condições mínimas na construção e no uso das edificações. Rolnick (1999) destaca que o Código de Obras “foi recebido com frieza, quando não com críticas pelo meio técnico”.

  A autora define a Lei de 1929 como:

  “O novo Código não apresentava grandes inovações em matéria de regulação do uso e ocupação do solo, representando muito mais uma compilação das leis esparsas já promulgadas do que propriamente um novo instrumento urbanístico. Sua grande novidade era incorporar os zoneamentos parciais que já haviam sido promulgados – definindo normas específicas para a ocupação de certas ruas”.

  A consolidação do Código de Obras Arthur Saboya acontece em 1934, por meio de um Ato do governo provisório. De acordo com este Ato, as construções poderiam ser toleradas ficando a responsabilidade pela vistoria à Diretoria de Obras e Viação. Outra medida que chama a atenção é a dispensa da prova de titularidade do terreno, no caso das casas populares.

  Rolnick (2001, 36 p.) destaca que para atender a pressão dos informais no sentido de instalação de serviços públicos o Estado incluiu no Código de Obras, em 1932, um artigo que permitisse ser reconhecido os loteamentos e casas irregulares, porém, sem definições específicas, cabendo a critérios técnicos do Poder Público.

  A autora afirma que, a partir deste momento, inicia-se a era da

  cidadania consentida na qual, o Estado passa a ser seletivo no que é legal e ilegal (2001, 36 p.).

  “Esse é o passo fundamental para estabelecer uma nova ordem jurídica, na qual a clandestinidade ganha o estatuto de uma extralegalidade, dependente da intermediação do Estado - no caso, da municipalidade - para ser reconhecida e, assim, ganhar o estatuto e poder inserir-se na órbita de obrigações de responsabilidades públicas. Por meio dessa fórmula, os assentamentos populares podem e devem ser incorporados na nova ordem, porém sob o filtro da escolha do arbítrio do governante. Inaugura-se, assim, a era da cidadania consentida: a condição de legalidade urbana, fundamental para a incorporação de vastas massas urbanas como objeto das políticas públicas, é uma concessão seletiva do Estado”.

  Em 1936, surge novo Ato do governo provisório com disposições a respeito de casas populares e operárias, ver Quadro 3. Esta regulamentação é muito genérica, não deixando critérios técnicos específicos sobre o que deve ser “tolerado”, apenas cita que estas residências devem estar em “razoáveis condições de higiene e segurança”.

  Muito provavelmente, esta política de tolerância contribuiu para a ampliação dos loteamentos irregulares e clandestinos existentes na cidade, tendo em vista que os moradores em situação de carência socioeconômica não tinham outra alternativa, restando como solução construir longe do perímetro urbano legalizado e com infraestrutura.

  Podemos observar no Mapa 2 que, entre 1930 a 1949, aumenta a expansão urbana para os distritos mais distantes do centro, principalmente nas regiões leste e sul.

  MAPA 2

EXPANSAO URBANA DO MUNICIPIO 1930 À 1949

FONTE: Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano – EMPLASA.

  Pasternak (2010), conclui que entre 1930 a 1939 surgem 9 novos loteamentos clandestinos no município de São Paulo. De acordo com dados da referida, entre 1905 e 1940, o município de

  São Paulo já apresentava 7.856 lotes, distribuídos em 23 loteamentos irregulares com uma população de quase 40 mil pessoas.

  A autora desenvolveu sua análise utilizando vetores geográficos fundamentados em diversos trabalhos realizados por Pasternak e Bógus (2001), denominados como “Cidade dos Anéis”. O princípio desta metodologia consiste em dividir o território geográfico em anéis, nos quais

  28 28 estão contidos os distritos norte, sul, leste e oeste .

  

Nota da Autora: A divisão do tecido urbano de São Paulo em 5 anéis seguiu metodologia proposta

por Pasternak Taschner em trabalho para a SEMPLA (São Paulo, 1977), posteriormente re-utilizada

em publicação de 1990 ( Pasternak Taschner, 1990). Na construção dos anéis privilegiou-se a variável demográfica- proporção de população com menos de 15 anos de idade em 1970. Agruparam-se os então sub-distritos em cinco conjuntos: Anel central, com percentual de população jovem em torno de 15% da população total;

  § Anel interior, com percentual em torno de 20% § Anel intermediário, com percentual de população menor de 15 anos em torno de 30% § Anel exterior, com esta proporção por volta de 35% § Anel periférico, agregando sub-distritos com cerca de 40% de população menor de 15 anos. §

  Segundo a autora, cerca de 75% dos loteamentos existentes até 1940 estavam concentrados nos distritos localizados nos anéis periféricos e exteriores da cidade.

29 Ao realizar uma análise do estudo desenvolvido por

  Pasternak (2010), foi possível perceber que os loteamentos irregulares citados acima estavam presentes em grande concentração na região leste, aproximadamente 8 distritos, região sul, 4 distritos, e com menos proporção na região oeste, 2 distritos

  30 .

  Para encerrar esta parte do estudo, podemos concluir que o conjunto de Leis e normas de posturas urbanas formuladas pelos poderes públicos da época esteve bem longe de temas como a democratização do acesso a terra para todos e a promoção de uma reforma urbana ampla com planejamento de sustentabilidade. Observando os dados de Pasternak (2010) sobre a dimensão dos loteamentos irregulares do período analisado, é possível perceber que a legislação urbana promulgada até 1936 mostrou- se ineficiente em inibir ou afastar a possibilidade do parcelamento irregular do solo urbano.

  Parece que este problema estava longe de ser resolvido, pelo contrário, a proliferação da irregularidade urbana tem uma tendência a aumentar nos anos que se seguem ao período analisado, como será visto a seguir. 29 Anel Exterior (28 distritos): Aricanduva, Butantã, Cachoeirinha, Cangaíba, Casa verde, Cidade Ademar,

  Freguesia do Ó, Jabaguara, Jaçanã, Jaguará, Jaguaré, Limão, Mandaqui, Morumbi, Pirituba, Rio Pequeno, Santana, São Domingos, São Lucas, Sapopemba, Tremembé, Tucuruvi, Vila Formosa, Vila Maria, Vila Matilde, Vila Medeiros, Vila Prudente e Vila Sônia; Anel Periférico (36 distritos)

  : Anhanguera, Artur Alvim, Brasilândia, Campo Grande, Campo Limpo, Capão Redondo, Cidade Dutra, Cidade Líder, Cidade Tiradentes, Ermelino Matarazzo, Grajaú, Guaianazes, Iguatemi, Itaim Paulista, Itaquera, Jaraguá, Jardim Ângela, Jardim Helena, Jardim São Luis, José Bonifácio, Lajeado, Marsillac, Parelheiros, Parque do Carmo, Pedreira, Perus, Ponte rasa, Raposo Tavares, Santo Amaro, São Mateus, São Miguel, São Rafael, Socorro, Vila Andrade, Vila Curuçá e Vila Jacuí. 30 Nota do autor: Estimativa realizada por aproximação, de acordo com informações contidas no mapa ilustrativo do trabalho de Pasternak (2010; 392). Os distritos detectados foram: Região Leste – São Lucas, Sapopemba, Cangaíba, Ermelino Matarazzo, Vila Jacui, José Bonifácil, Guaianázes e Cidade Tiradentes. Região Sul – Cursino, Santo Amaro, Cidade Dutra e Jardim São Luis. Região Oeste: Raposo Tavares e Jaguaré.

  2.8- LEGISLAđấO URBANA E A DIMENSÃO DA

INFORMALIDADE 1950-1968

31 No período de 1950 a 1968 podemos notar que o poder público

  municipal paulistano passou a tratar as formulações das questões legislativas de uso e ocupação do solo com muito descaso para a fiscalização e punição do parcelamento irregular.

  Nos anos subsequentes a 1936, a taxa demográfica da cidade aumentou consideravelmente. Em 1940, a população paulistana mais que dobrou em relação a 1920, totalizando 1.326.261 de habitantes, ver Tabela 2.

  Posteriormente, a população paulistana aumenta quase duas vezes seu percentual nas décadas de 1950, 1960 e 1970, quando comparados com o período anterior, Tabela 1.

31 Foto: Loteamento Jd. das Bandeiras – Osasco - Região Metropolitana de São Paulo, 1970.

  Cedida gentilmente por Bonduki e Rolnik (1979).

  TABELA 2 TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL MUNICÍPIO DE SÃO PAULO Ano Taxa de Crescimento Taxa de População Crescimento Base Ano 1872 = 1 Base período anterior 1940 42,25 2,29 1.326.261 1950 70,03 1,65 2.198.096 1960 116,82 1,66 3.666.701 1970 188,77 1,61 5.924.615 Fonte: IBGE, Censos Demográficos – Dados tratados pelo autor.

  Entre 1940 a 1949, surgem doze novos loteamentos irregulares na cidade, totalizando trinta e três loteamentos existentes desde 1900 até 1949, de acordo com Pasternak (2010). A partir de 1950, o Município passa a se expandir além das suas fronteiras, ver Mapa 3, atingindo principalmente alguns municípios vizinhos nas regiões sul e leste.

  MAPA 3 EXPANSAO URBANA DO MUNICIPIO 1950 À 1962 FONTE: Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano – EMPLASA. No período de 1950 a 1968, as formulações das legislações relativas ao uso e ocupação do solo favoreceram bastante ao parcelamento irregular.

  Podemos considerar o ano de 1953 como um marco na história da legislação referente ao parcelamento do solo urbano da cidade paulistana. A partir de então, o município passa a conhecer um novo período de concessões, tolerâncias, anistias e outras formas de permissões concedidas pelo poder público para os loteadores irregulares.

  Desta forma, surge um novo modelo de “desenvolvimento urbano” que facilita a expansão do parcelamento irregular em números bem superiores ao constatado até 1940.

  Este marco urbano está simbolizado pela promulgação da Lei 4.371/53 que oficializa em massa as ruas que não constavam dos registros públicos até aquele momento, ver Quadro 4.

  Esta determinação oficial dá início a uma série de Leis anistiando os loteamentos que se encontravam até então em estado de irregularidade em boa parte do território paulistano.

  No Mapa 4, podemos observar a proporção que se tomou conta pelas anistias concedidas por meio destas Leis para os loteamentos irregulares neste período.

  Rolnik, Kowarick e Somech (1990, 94 p.) concluem que:

  

"Na verdade, essas leis demonstram que a

cidade de São Paulo foi sendo produzida por loteamentos irregulares que periodicamente iam sendo anistiados e, consequentemente, passaram a constar como ruas oficiais. A consequência imediata desta observação - uma cidade real cuja produção cotidiana nada tem a ver com a lei que a regula - é bastante agravada, se considerarmos que a partir do final da década de 60, quando se esgotavam as terras mais próprias para ocupação urbana (de bacia sedimentar entre rios), os arruamentos penetraram em áreas de solos frágeis, de altas declividades e condições impróprias para urbanização. Este elemento introduziu uma dimensão mais catastrófica do parcelamento irregular”.

  MAPA 4 – LOTEAMENTOS CLANDESTINOS/ANISTIAS 1955/1962/1968 Fonte: Lelia Pithon Raynal de Passos – FAUUSP – Mestrado 1983 * Mapa reproduzido na Integra.

  Entre 1953 a 1968, podemos destacar cinco Leis que passaram a anistiar as diversas formas de irregularidades encontradas no uso e parcelamento do solo urbano do município, ver Quadros 4 e 5.

  Além da Lei 4.371/53, comentada anteriormente, podemos citar também mais quatro Leis promulgadas em 1955, 1956, 1962 e 1968 com características semelhantes e objetivos claros de oficializar a tolerância dos loteamentos irregulares no município paulistano.

  Observando os Quadros 4 e 5, percebemos que dentre as cinco Leis ilustradas, quatro delas dispõem sobre a oficialização de logradouros até então em condições irregulares.

  Chama a atenção a Lei 4.965/56, Quadro 4, que dispõem sobre a proibição da abertura de novos loteamentos, caso estes não possuam serviço público de abastecimento de água potável, porém, os antigos podem permanecer abertos sem estas mesmas condições.

  

QUADRO 4

LEGISLAđấO URBANA E CốDIGOS: LOTEAMENTOS E ANISTIAS 1953-1956

ANO Lei/Decreto EMENTA OBS.

  1953 Dispõe sobre a oficialização de logradouros. Anistia - Lei nº 4.371 Condições gerais para Art. 1º - Ficam declarados oficiais, para os regularização de qualquer

efeitos da legislação em vigor, os arruamento.

logradouros que ainda não tenham esse Art. 5° - Extinção do caráter, constantes das plantas anexas registro de ruas

correspondentes aos setores de lançamentos particulares.

1º a 84º, a que se refere o Decreto 2.066, de Até 1953 a permissão para 27 de dezembro de 1952, e as demais ruas do arruamento era concedida Município que não figuram das plantas por Atos ou Decretos integrantes desta lei, desde que estejam individuais. Esta Lei registradas de acordo com o Ato 1.013 de 13 determina condições de fevereiro de 1936, e as de plano gerais para abertura de aprovado, já abertas no Município, e com ruas e oficializa as demais edificações aprovadas até esta data, mediante desde que possuam comprovação. aprovação da prefeitura.

  Art. 2º - Os logradouros a que se refere o artigo anterior, conservarão as denominações constantes das plantas, até que seja procedida a revisão de sua nomenclatura, nos casos em que for necessária essa medida, observadas as normas gerais estabelecidas pelo Ato 1.013, de 13 de fevereiro de 1936. Art. 3º - Enquanto não houver planta atualizada do Município, serão, à medida das necessidades e para todos os efeitos, rigorosamente levantadas as ruas constantes das plantas anexas à presente lei.

  1955 Torna extensivas as disposições da Lei nº Anistia

  Lei n° 4.663 4.371, de 17 de abril de 1953, aos logradouros ainda não oficializados, constantes das plantas dos setores de lançamentos nºs 85 a 92, do Departamento da Receita.

  1956 Proíbe o loteamento de terrenos que não Anistia

  Lei nº 4.965 possuam serviço público de abastecimento A Lei só se aplica a de água potável, no Município da Capital. loteamentos novos.

  A Lei 7.180/68, Quadro 5, permite aos proprietários de construções clandestinas requerer em um prazo bastante estendido a manutenção das suas obras condicionado apenas a pagar uma taxa simples ao município.

  QUADRO 5 LEGISLAđấO URBANA E CốDIGOS: LOTEAMENTOS E ANISTIAS 1962-1968 Anistia

  1962 Dispõe sobre oficialização de logradouro público. Lei de autoria da Câmara

  Lei n° 5.969 de Vereadores.

  Art. 1° - ficam declarados oficiais, para todos os efeitos da legislação em vigor, os logradouros que ainda não tenham esse caráter e que constam das plantas genéricas de valores que trata o Decreto n° 5.030 de 1960, relativas às áreas ampliadas e incorporadas à zona suburbana da cidade pelo Decreto n° 5.029 da mesma data, e as demais ruas do Município que não figuram nas plantas, desde que estejam registradas de acordo com o Ato n° 1.013 de 1936.

  1968 Art. 1° - ficam declarados oficiais, para Anistia Lei n° 7.180 todos os efeitos da legislação em vigor, os Repete a Lei - 1962. logradouros que ainda não tenham esse Não estipula medidas caráter e que constam das plantas anexas. judiciais contra loteadores clandestinos, Art. 2° e 5°. Art. 5° - Os proprietários de construções clandestinas, com ou sem alvará, autuados Art. 121 do Ato 663 de

ou não, existentes até a data desta lei, nos 1934

logradouros ora oficializados, poderão

  Todas as construções requerer, até 30 de junho de 1969, a particulares executadas, conservação das respectivas obras, sem licença, dentro do aplicando-se a esses casos o dispositivo no Município e que por sua art. 121 do Ato 663 de 1934. natureza puderem ser toleradas, serão medidas e

  Paragrafo único – A conservação das obras desenhadas pela Diretoria de que trata este artigo ficará sujeita, tão de Obras e Viação. somente, ao pagamento das taxas simples previstas na legislação municipal. Rolnik (2001, 36 p.) define estes emaranhados de concessões, anistias, tolerâncias e outras formas permissivas do poder municipal como:

  “Por esse mecanismo, que mais tarde se consubstanciará nas famosas anistias, é possível analisar um novo pacto territorial que se estabelece entre as classes dominantes e os grupos sociais emergentes. A velha ordem não se transforma para incorporar outras formas de ocupação do espaço: na verdade, apenas tolera, seletivamente - exceções à regra que, ao serem reconhecidas, são "contempladas" com o direito de receber investimentos públicos em infra-estrutura e serviços urbanos. As maiorias clandestinas entram assim, na cena da política urbana devedoras de um favor de quem as julgou admissíveis”.

  De acordo com o estudo realizado por Pasternak (2010), no período entre 1950 a 1969, a expansão de assentamentos ilegais aumentou consideravelmente, atingindo 257 novos loteamentos. Destes, 73 surgiram entre 1950 a 1959.

  Em 1960, São Paulo possuía 3.666.701 habitantes morando na região urbana do município, sendo que neste período surgiram 184 novos loteamentos irregulares espalhados por todas as regiões periféricas da cidade.

  A partir desta década, a região metropolitana de São Paulo começa a ser povoada com mais intensidade, ver Mapa 6.

  MAPA 5 EXPANSAO URBANA DO MUNICIPIO 1963 À 1974 FONTE: Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano – EMPLASA.

  Esta expansão urbana é causada principalmente por uma rápida ascensão do padrão periférico clandestino, calcado em sua maioria pela população de baixo poder aquisitivo que procurou na autoconstrução a saída para seus problemas de habitação, Maricatto (1979), Singer (1979), Bonduki (2004), Mourad (2000) e Taschner e Bógus (1999).

  Podemos concluir como finalização desta parte do estudo que o conjunto de Leis e normas urbanas formuladas entre 1953 a 1968 esteve distante de uma reforma urbana ampla e planejada.

  Confrontando a legislação urbana do período analisado com os dados sobre a dimensão dos loteamentos irregulares apurados por Pasternak (2010), foi possível perceber a grande ineficiência do poder público em procurar inibir a proliferação dos loteamentos irregulares no solo urbano paulistano.

  É possível constatar que a dimensão da irregularidade urbana passa a apresentar uma forma mais substancial, considerando que a cidade cresce tanto demograficamente como industrialmente.

  O período que se segue, 1970 a 2005, embora apresente uma expansão de loteamentos irregulares muito superior até o momento deste estudo, caracteriza também por algumas mudanças na formulação da legislação que regulamenta o assunto, ao procurar obstruir a proliferação de novos loteamentos e, ainda, na tentativa de resolver em parte estes problemas, como será visto a seguir.

  2.9- LEGISLAđấO URBANA E A DIMENSÃO DA

INFORMALIDADE 1970-2005

  32 A partir da década de 1970 até 1999, a lógica perversa dos

  loteamentos irregulares continua predominando sobre a ineficiência do Estado em dar respostas concretas para solucionar o problema, porém, a partir de 2000, os números da irregularidade urbana passam a diminuir.

  32

  • Foto: Paraisópolis – Cidade de São Paulo disponível em: http://cidadeinformal.prefeitura.sp.gov.br/

  Longe de ser resolvida esta questão, no período entre 1970 a 1999, a expansão destes tipos de loteamentos chega a mais que dobrar em relação aos períodos anteriores e este fato não pode ser explicado apenas pelo aumento populacional, tendo em vista que no período de 1980 a 2000, a taxa de crescimento demográfico da cidade recuou em relação aos períodos anteriores, ver Tabela 3.

  TABELA 3 TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL MUNICÍPIO DE SÃO PAULO Ano Taxa de Crescimento Base Ano 1872 = 1 Taxa de Crescimento Base período anterior População 1970 188,77 1,61 5.924.615 1980 270,61 1,43 8.493.226 1991 307,34 1,13 9.646.145 2000 331,55 1,07 10.405.867 Fonte: IBGE, Censos Demográficos – Dados tratados pelo autor.

  Porém, este declínio da taxa demográfica não atinge na mesma proporção a região periférica, segundo Pasternak (2010, 388 p.).

   “ A cidade, na década de 70, ainda crescia a taxa elevada, de 3,66% anuais. Seu crescimento, já naquela década, era fundamentalmente no anel periférico, onde a taxa anual ultrapassava 7%. Na década de 80, o crescimento populacional total desceu para 1,13%, e reduziu-se ainda mais no intervalo entre 1990 e 2000, para 0,92% ao ano. Mas, mesmo nos anos 80, a periferia crescia a taxa de mais de 3% ao ano, e nos anos 90 o centro perdeu população, enquanto que o anel periférico apresentou taxa de 2,71% anuais. Este crescimento, aliado à falta de provisão de moradias populares (o BNH, principal provedor, faliu em 1986) fez com que tanto favelas como loteamentos irregulares tivessem crescimento exponencial nos últimos 30 anos do século XX. Instrumentos urbanísticos bastante elitistas como a Lei de Zoneamento e mesmo a Lei de Parcelamento do Solo de 1979, além da deterioração dos salários na época, tiveram como uma das consequências um aumento da irregularidade.”

  No Mapa 6, podemos observar que a população passa a se concentrar com maior incidência nas regiões periféricas do município. É possível perceber que nos distritos distantes da região central o número de habitantes ultrapassa cem mil habitantes, confirmando as constatações de Pasternak.

  MAPA 6 DISTRIBUIÇAO POPULACIONAL

MUNICÍPIO DE SÃO PAULO - 1996

  Fonte: SPOSATI, Aldaíza- Mapa da Exclusão/Inclusão Social 2000

  Em relação à expansão dos loteamentos irregulares pela cidade, os estudos de Pasternak (2010) apontam que, após 1970, ocorre uma explosão de novos loteamentos espalhados pelo município.

  No Gráfico 1, podemos observar que, entre 1970 a 2005, surgem 1.388 novos loteamentos em condições irregulares, representando quase 80 % do total deste tipo de assentamento, considerando o ano base de 1900 até 2005.

  As décadas de 1970, 1980 e 1990 foram as que apresentam a maior incidência deste tipo de irregularidade ao longo do século XX, porém no século seguinte a história dos loteamentos irregulares passa a ser diferente.

  Gráfico elaborado pelo autor segundo dados de Pasternak (2010).

  100 200 300 400 500 600 1900/1969 1970/1979 1980/1989 1990/1999 2000/2005 290 380 427 546

  35 GRÁFICO 1 LOTEAMENTOS IRREGULARES MUNICÍPIO DE SÃO PAULO – 1970/2005 Os dados trabalhados por Pasternak, ilustrados no Gráfico 1, coincidem com a afirmação de Rolnik, Kowarick e Somech (1990) no qual estimam que a proliferação de loteamentos ocupou cerca de 35% do em território paulistano em 1981.

  A queda do número de loteamentos irregulares, a partir de 2000, muito provavelmente tem como resposta o trabalho desenvolvido pelo poder público municipal neste período que procurou reformular a legislação e dar tratamento específico sobre o problema, como também, deu maior respaldo e o aparelhamento necessário para a Secretaria de Habitação poder desenvolver seu trabalho e dar uma solução definitiva para a questão.

  Para tanto, foi criado em 2001 o programa “Lote Legal”, com financiamento do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), objetivando tratar a questão da regularização fundiária na cidade paulistana.

  Estas ações foram debatidas, pensadas e formuladas no então Instituto Florestan Fernandes por técnicos e urbanistas conceituados na área acadêmica de forma contributiva. Também não podemos deixar de citar a inserção da participação popular por meio do Orçamento Participativo que possibilitou ampliar a discussão sobre a irregularidade urbana e seus problemas, como também, pressionou o poder público municipal a buscar soluções concretas para a questão dos loteamentos irregulares, ver DIAS (2006).

  Por outro lado, as causas da diminuição dos loteamentos irregulares apresentada em 2005 não podem ser respondidas apenas por estas ações, é importante considerarmos também que o território da cidade de São Paulo já não possui tanto espaço vazio para lotear. Desta forma, a população sem moradia procura outras alternativas, como se deslocar para os municípios limítrofes da capital paulistana, conforme destacam em seus trabalhos Bógus e Pasternak.

  Analisando as Leis referentes ao uso e ocupação do solo promulgadas no período de 1970 a 2005, podemos constatar que as mesmas passaram a tratar o parcelamento irregular com maior rigidez.

  Uma das exigências presentes no conjunto de Leis promulgadas a partir da década de 1970 é a preservação das áreas verdes e delimitação para a destinação de espaço para equipamentos públicos.

  Em 1972, foi promulgada a Lei 7.805, Quadro 6, considerada a primeira Lei de zoneamento da cidade cuja a definição do parcelamento do solo, seu uso e ocupação passa a ser de acordo com zonas de uso. Foram também determinadas nesta Lei normas mais definidas para a abertura de loteamentos.

  Um aspecto que chama a atenção da referida Lei, é que passa a exigir do loteador a delimitação de áreas exclusivas para destinação de uso público.

  Na década de 1980, podemos citar a Lei 9.413/81 cujo objetivo era compatibilizar a legislação Municipal com a Federal, Lei 6.766/79. A referida lei municipal classificou os loteamentos em quatro tipos, ver Quadro 6.

  QUADRO 6 LEGISLAđấO URBANA E CốDIGOS: LOTEAMENTOS E ANISTIAS 1972-1981 ANO Lei/Decreto EMENTA OBS.

  Dispõe sobre o parcelamento, uso e Primeira lei de zoneamento

ocupação do solo do Município. que discorre sobre o

1972 parcelamento, uso e

  Lei nº 7.805

Dá diretrizes para abertura de loteamentos. ocupação do solo

No Art. 5 é determinado que o loteamento dividindo-as em zonas de deverá destinar: uso: 20 % para vias de circulação Z1, Z2, Z3, Z4, Z5, Z6, Z7 15 % para áreas verdes e Z8.

  5 % para áreas institucionais Compatibiliza a legislação Municipal com a Exige comprovação de Federal e dispõe sobre a implantação de propriedade da área com

  1981 loteamentos populares. registro no Cartório de

  Lei n° 9.413 Imóveis, projeto detalhado Art. 17 a 22– Classificação de loteamentos do loteamento de acordo por tipo: com as diretrizes definidas por esta Lei.

  L1, L2 Classificação L3 – L3 – Popular Devendo ser localizados apenas nas Zonas 2, 9 e 11, L 4 - Concessão de direito real de uso desde que 70% dos lotes possuam 125 m² com frente mínima de 5 m². Z2- Zona de uso predominantemente residencial de densidade demográfica baixa.

  Z9 – Zona de uso predominantemente residencial.

  Z11- Zona de uso predominantemente residencial, de densidade demográfica baixa. Nas décadas de 1990 e 2000, duas Leis que são específicas e referentes à regulamentação de parcelamentos do solo para fins urbanos chamam a atenção, Lei 11.775/95 e 13.428/2002, ver Quadro 7.

  A primeira Lei citada, 11.775 de 1995, tem como objetivo regulamentar o parcelamento irregular, seguindo as diretrizes da Lei Federal 6.766/79. Porém, a referida lei contempla apenas loteamentos existentes entre 1972 a 1994.

  Com 39 Artigos e diversos parágrafos, a Lei promulgada em 1995 procurava definir critérios para inibir a proliferação de novos loteamentos e também a regularização dos existentes. Embora ela tenha se apresentado como uma das mais extensas Leis referentes ao assunto estudado, promulgadas até então, parece que não foi eficiente para diminuir o número de loteamentos na época, conforme ilustrado anteriormente no Gráfico 1. Muito provavelmente esta legislação não foi abraçada de forma concreta pelo poder público municipal.

  Em relação à Lei de 2002, n° 13.428, é um complemento da Lei municipal de 1995 com adequações da legislação federal, principalmente Lei Federal 9.785/99 e o Estatuto da Cidade, 10.257/01.

  Alguns aspectos chamam a atenção nesta legislatura municipal. O primeiro é o fato de considerar para efeitos de regularização os loteamentos irregulares implantados em qualquer período, atingindo assim diversos parcelamentos que estavam sem a condição legal e ampliando o leque de terrenos nestas condições.

  Podemos citar também o tratamento dado por esta Lei ao tornarem rígidas as exigências para o loteador executar as obras necessárias para a regularização da gleba. Este mecanismo foi estabelecido pelo Artigo 4, no qual é estabelecida de forma mais contundente a cobrança judicial, dando amparo à prefeitura exigir do loteador, sem interromper o processo de regularização, para que o mesmo execute as obras necessárias de acordo com a legislação.

  Na Lei anterior, de 1995, em seu Artigo 12, inciso 2°, era citado que na omissão do loteador em executar as obras necessárias para a regularização caberia à prefeitura fazer o trabalho e cobrar “via judicial se necessário”.

  Outro item estabelecido neste Artigo é a possibilidade da constituição de uma associação formalizada nos âmbitos legais para desenvolver o trabalho da execução das obras necessárias à regularização urbanística com acompanhamento da prefeitura, o que torna um facilitador para as pequenas comunidades, além de ampliar o processo participativo na regularização.

  Podemos acrescentar também, como aspectos importantes, alguns itens da redação que estavam expressos na Lei anterior que foram alterados para uma leitura com conotação mais social, procurando dar ênfase a processos mais democráticos e participativos conforme determinado no Estatuto da Cidade.

  Em seguida, é importante acrescentar ao conjunto de Leis estudadas até então, o Plano Diretor Estratégico, Lei 13.430 de 13 setembro de 2002. Por fim, em 2004, é promulgada a Lei 13.885 com o objetivo de determinar as normas complementares ao Plano Diretor. Ela também contém artigos que definem questões referentes ao parcelamento do solo, bem como seu uso e ocupação.

  

QUADRO 7

LEGISLAđấO URBANA E CốDIGOS: LOTEAMENTOS E ANISTIAS 1995-2004

ANO Lei/Decreto EMENTA OBS. 1995 Lei nº 11.775

  Autoriza a regulamentação de parcelamentos do solo para fins urbanos, implantados irregularmente no Município de São Paulo, a partir de 2 de novembro de 1972.

  • Loteamentos abertos após dezembro de 1994 não estão contemplados pela Lei.
  • A comprovação da existência do loteamento é mediante qualquer comprovação legal espedida pela Prefeitura, outro documento legal ou por levantamento aerofotogramétrico.

  2002 Lei nº 13.428 Altera a Lei nº 11.775, de 29 de maio de 1995, que dispõe sobre a regularização de parcelamento de solo para fins urbanos.

  • Para loteamentos abertos até abril de 2000.
  • A comprovação do loteamento é realizada exclusivamente pela Prefeitura por meio de identificação aerofotogramétrico do Departamento de Regularização de Parcelamento do Solo – Resolo.
  • A Prefeitura pode exigir do loteador a execução das obras, por via judicial própria.
  • A realização de projeto e sua execução das obras necessárias à regularização urbanística poderão ser assumidas pelos adquirentes, por meio de associação legalmente constituída, mediante termo de cooperação firmado com a Prefeitura, observadas as responsabilidades técnicas envolvidas. A regularização é de acordo com a Lei Federal no 6.766/79, alterada pela Lei Federal no 9.785, de 29 de janeiro de 1999.

  "Art. 1o - Os parcelamentos do solo para fins urbanos, implantados irregularmente no Município de São Paulo ate ́ 30 de abril de 2000, poderão ser regularizados, desde que obedecidos os critérios fixados nesta lei e na legislação estadual e federal, no que for pertinente." Parágrafo único - Os parcelamentos do solo identificados no artigo 2o desta lei serão enquadrados, na área abrangida pelo auto de regularização, na zona de uso Z2, nos termos da Lei Municipal no 7.805/72, sem a aplicação da fórmula prevista no artigo 18 da Lei no 8.881/79." Artigo 4.

  § 3o - Devera ́ também, a Municipalidade, na omissão do parcelador, exigir deste o projeto e a execução das obras, por via judicial própria, sem prejui ́zo do prosseguimento da regularização "ex officio" pela Prefeitura do Munici

  ́pio de São Paulo.

  2002 Lei 13.430 Plano Diretor Estratégico – PDE Seção II Das Políticas de Desenvolvimento Urbano

Art. 76 – São objetivos da política de Urbanização e Uso do Solo Urbano :

IX- Urbanizar, requalificar e regularizar favelas, loteamentos irregulares e cortiços, visando sua integração nos diferentes bairros.

  2004 Lei nº 13.885 Estabelece normas complementares ao Plano Diretor Estratégico, institui os Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras, dispõe sobre o parcelamento, disciplina e ordena o Uso e Ocupação do Solo do Município de São Paulo.

  Revoga a Lei 7.805 de 1972, exceto os incisos II e III do art. 15 que dispoem sobre residencia multifamiliar (seis habitaçoes por agrupamento) e conjunto residencial.

  3 - Regularização Fundiária Urbana Participava - Estudo de Caso - A Experiência do Loteamento Ponte Alta “Osvaldinho” -

33 O presente capítulo irá tratar do estudo de caso do processo de

  regularização fundiária com participação popular do loteamento clandestino Ponte Alta, denominado popularmente como “Osvaldinho”, localizado no município de Taboão da Serra, região metropolitana de São Paulo.

  O desenvolvimento deste capítulo está dividido em duas partes. Na primeira, foi realizada uma contextualização das referências teóricas de espaços participativos e suas concepções inspiradas na democracia participativa, procurando deste modo enfatizar a importância da participação do cidadão e da comunidade como atores ativos no processo de tomada de decisão.

33 Foto: Loteamento Ponte Alta - Osvaldinho

  Esta abordagem teórica contribuirá para a desenvoltura da segunda parte do capítulo, tendo em vista que um dos focos principais deste estudo de caso foi detectar os principais enfrentamentos aos diversos obstáculos que comunidade e poder público encontraram no decorrer do processo participativo da regularização fundiária do loteamento.

  Para o desenvolvimento desta investigação científica foram consideradas como recursos metodológicos as contribuições e reflexões teóricas, levantamento documental e bibliográfico, pesquisa de campo, análise de dados secundários e entrevistas com os principais atores envolvidos no processo de regularização da área em questão.

  No trabalho de campo foi realizado o acompanhamento do processo de regularização por meio de visitas constantes na região e na Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Meio Ambiente e Habitação – SDUH - de Taboão da Serra.

  Para tanto, buscou-se observar duas vertentes: por um lado, as principais ações realizadas pela Secretaria junto à comunidade moradora do loteamento e, por outro, a participação da representação popular dentro do processo como um todo.

  Em relação a coletas de dados e pesquisa documental, procurou-se realizar um levantamento nos diversos órgãos públicos competentes envolvidos no processo de regularização e a comunidade, que consistiram em: relatórios, Leis e projetos, atas de assembleias, documentos em geral, anotações, mapas, plantas genéricas, números e dados do loteamento e do município, como também, panfletos e textos acadêmicos produzidos para seminários e palestras.

  A escolha do assentamento clandestino Osvaldinho deveu-se após uma ampla investigação dos diversos loteamentos existentes do município, no qual foram considerados os seguintes fatores:

  1. O fato de o loteamento ser clandestino, localizado então em uma área particular, que chamou a atenção por ser uma regularização com contextos jurídicos, urbanos e sociais.

  2. Estar em seu processo inicial de regularização no período do estudo.

  3. A inserção da participação dos moradores no processo da regularização.

  4. A forte presença de grileiros na região pressionando os moradores a não participar do processo de regularização.

  5. Existência e disputa no território de grupos heterogêneos com perfis diversos de representação com interesses contrários e a favor da regularização.

  6. Articulação entre as diversas instancias do poder publico e sociedade Foram considerados também para a escolha deste loteamento os seguintes critérios sócio-demográficos:

  • Tamanho da população
  • Heterogeneidade na faixa etária e renda dos moradores
  • Grau de Instrução dos moradores

  Para a obtenção dos dados locais foram utilizadas tanto as informações oficiais, coletadas junto a SDUH e Ministério Público Estadual - MP, como as não oficiais, fornecidas pela comunidade em geral. Este conjunto de elementos constituiu de: pesquisa cadastral de mapeamento local desenvolvida pela SDUH; diagnóstico urbano e social; cadastro informal de moradores; lista do movimento local; entre outros.

  As demais informações foram obtidas através de análises a relatórios, atas de assembleias, documentos em geral fornecidos pela comunidade, técnicos da SDUH e representantes do MP.

  O trabalho de campo iniciou-se em 2008 com o acompanhamento deste pesquisador nas assembleias, reuniões e demais atividades que envolveram o processo de regularização fundiária do loteamento.

  Nestas atividades procurou-se observar o seu desenrolar, avaliar a qualidade do material didático distribuído pela SDUH, realizar conversas formais com técnicos da prefeitura, lideranças representantes da população participante e demais cidadãos com o objetivo de delinear o ambiente do momento. Posteriormente, foi realizado o cruzamento das informações e observações julgadas relevantes com outras fontes.

  No trabalho de pesquisa documental, foi realizado também o levantamento das Leis promulgadas no município ao longo dos anos que trataram a respeito das questões dos loteamentos e assuntos relativos ao urbanismo e habitação social.

  Foram realizadas também, entrevistas com perguntas abertas com os atores envolvidos no processo de regularização, tanto, por parte do poder público como da comunidade moradora.

  Para a escolha dos entrevistados foram empregados os seguintes critérios:

  • Grau de participação no processo de regularização e demais atividades associativas na região.
  • Com o cargo de dirigente, coordenador ou assessor da SDUH.
  • Com o cargo de dirigente representando outras instancias oficiais.
  • Com representação na comunidade.
  • Com representação no município.
  • Com representação em outras Secretarias do município.

  Posto isto, será realizada a seguir uma reflexão sobre a teorização da participação popular como transformação na emancipação social individual e coletiva, abordando as concepções teóricas e práticas sobre o associativismo participativo e a importância da existência destes espaços com poder democrático deliberativo.

  Logo depois, será visto o processo de regularização fundiária do município de Taboão da Serra.

  3.1- A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E SEUS CIRCUITOS

  34 A existência de espaços participativos contribui para quebrar com as

  formas tradicionais da democracia representativa, permitindo assim, ampliar a importância da participação do cidadão como ator ativo do processo de tomada de decisão, como também, a capacitação política e cidadã de toda a comunidade envolvida.

  Podemos sintetizar a democracia em duas vertentes: participativa e representativa. A primeira possui em sua raiz a participação plena e a deliberação como prática de tomada de decisão por parte dos indivíduos e, a segunda, a delegação de um ou poucos indivíduos para representar seus anseios.

  Na referência teórica clássica podemos citar Rousseau, autor da obra Do Contrato Social (1762), como um inspirador da democracia participativa.

  Em seus escritos, Rousseau faz críticas à democracia representativa 34 e ressalta a importância da democracia direta como instrumento para a

  Fonte: Foto cedida pela SDUH- Assembleia participativa no Osvaldinho participação do cidadão enquanto ator ativo do processo de tomada de decisão, não devendo assim deste modo, delegar poderes e sim exercê-los.

  Sendo assim, analisando as reflexões deste filósofo iluminista a respeito dos espaços democráticos percebemos que o pensador não reconhecia as cartas constitucionais como um canal de participação. Para o filósofo, uma Constituição não passava de uma mera “carta política” elaborada por meio de um arranjo institucional, devendo então ser revogada pelo povo, conforme conclusão do filósofo em sua obra Do

  Contrato Social, Capítulo XX – 2ª parágrafo -, no qual enfatiza que “O povo é o senhor de mudar suas leis”.

  Por meio da democracia participativa é possível promover avanços sociais que proporcionam ao indivíduo uma postura psicológica que o deixe mais preparado nas suas decisões políticas e pessoais, ocasionando, também, a ampliação da sua cidadania.

  Estes avanços sociais acontecem à medida em que os indivíduos que se encontram excluídos passam a participar ativamente em ações coletivas, discutindo, escutando, refletindo e tomando decisões.

  Karl Marx, em seu manuscrito A Questão Judaica“ (1843), ressalta esta tomada de atitude como uma importância para a emancipação humana e política dos indivíduos, devendo se iniciar por nós mesmos, para posteriormente multiplicarmos aos outros.

  A autora inglesa Carole Pateman (1992), uma referência da teoria da democracia participativa na década de 1990, resgata essa participação popular democrática ao sustentar que a contribuição dos teóricos “clássicos” designados por ela como “teóricos da democracia participativa”, foi chamar a atenção para a “inter-relação entre os indivíduos participantes e as estruturas públicas ao atuarem conjuntamente” (Pateman 1992: 137).

  Segundo Tótora (2000: 56), Pateman também ressalta que a ”teoria da democracia contemporânea”, ou seja, a democracia representativa, não teve uma crítica rigorosa pelos seus críticos, contribuindo assim, para que não surgisse um modelo de democracia participativa convincente.

  A democracia representativa, uma forma habitual presente na sociedade, está configurada como um pleito eleitoral para delegação de poderes para poucos. Esta concepção de democracia é defendida pelos pensadores clássicos como Joseph Schumpeter, Stuart Mill, Tocqueville entre outros.

  Pateman (1992:12), desenvolve uma crítica aos defensores da democracia representativa, principalmente Schumpeter. Segundo a autora, para Schumpeter a democracia não deveria ser mais que uma forma de arranjo institucional para obter decisões administrativas e legislativas, relegando a vontade do povo somente ao voto.

  Dessa maneira, contrastando o pensamento de Rousseau, Schumpeter defendia o pleito democrático passivo, no qual o eleitor deveria apenas eleger o governo e após esse momento afastar-se e não participar das decisões políticas.

  A participação popular, na concepção de Schumpeter, segundo Pateman, não era um fator importante para o bom andamento da democracia, sendo necessário restringir o número de participantes para que a máquina eleitoral funcione satisfatoriamente.

  Já Stuart Mill, em seu livro “Considerações sobre o Governo

  Representativo”, reflete sobre a importância de limitar o poder do Estado e

  que os governantes devem ser removidos do poder apenas por meio do sistema eleitoral.

  Para o autor, a participação do cidadão na política deveria apenas acontecer na hora da escolha de seus governantes. Caso, os representantes eleitos se apresentem em algum momento da sua gestão como um “mau governo”, este deveria ser deposto apenas no próximo pleito eleitoral.

  A literatura brasileira, podendo citar, Avritzer (2005), Sanchez (2001;2004), Boaventura Santos (2002), Tótora (2000;2001), Victoriano (2005), Pontual (2002), Oliveira (1993; 2003) entre outros, ancora-se tanto nas reflexões da democracia participativa, quanto na defesa da ampliação dos espaços públicos e do papel da sociedade civil presentes nos escritos de outros autores - principalmente Habbermas, Arendt e Gramsci.

  Para Oliveira (1993), a democracia participativa é efetiva nas decisões políticas, à medida que ela não tem o objetivo apenas de questionar, mas também de transformar as relações entre sociedade civil e Estado.

  Já Telles (1994), entende os espaços públicos como conquistas em que homens e mulheres constroem um sentido de pertencimento e podem se identificar como cidadãos.

  Santos (2002) considera que os caminhos da democracia participativa no Brasil confrontam diretamente a dominação e a diferenciação social que foi herdada de um longo processo histórico iniciado no século XV. Para o citado, os espaços participativos “confrontam privilegiadamente a dominação, o patriarcado e a desigualdade social”, (2002, 27)

  Embasado nestas leituras podemos perceber que os estudiosos citados concluem, de uma forma geral, que o ativismo constituído de novas atitudes espelhados na valorização da autonomia possibilita emergir as qualidades psicológicas individuais, ampliar a habilidade do discurso, bem como, a capacidade e responsabilidade de decisão em prol do coletivo.

  Com isto, consideramos que a experiência da participação contribui também para que o indivíduo esteja psicologicamente mais preparado nas suas decisões políticas e pessoais, ocasionando, também, a ampliação da cidadania ativa, conforme definição de Pateman (1992).

  Existem diversas formas de transformar a participação popular de forma efetiva no contexto político e social. Dentre estas formas podemos citar o 14 º artigo da Constituição brasileira no qual determina que a manifestação da soberania popular deva acontecer por meio da realização de plebiscito, referendo e iniciativa popular, porém pouco utilizados no Brasil.

  Nos estudos especializados sobre o tema, podemos perceber ainda nos dias de hoje uma grande influência do Estado, em alguns governos mais flexíveis para o compartilhamento do poder, em promover canais participativos como parte da gestão.

  Em outros casos, os canais de participação surgiram por meio da pressão popular, como no caso do Orçamento Participativo de Porto Alegre em 1986, Sanchez (2002). Porém, o que se nota na maioria das experiências de participação sob iniciativa do Estado, é a limitação do alcance popular nas deliberações do executivo.

  Dentre os diversos canais de participação institucionalizados pelo estado, podemos considerar dois com grande incidência nas esferas públicas brasileiras que são: os conselhos gestores representativos de políticas públicas e orçamento participativo.

  Os conselhos gestores representativos, chamados também de conselhos deliberativos, conselhos de direitos, conselho de políticas públicas, ou espaços públicos de co-gestão estão previstos em legislação nacional. Tais conselhos têm a função de formular e fiscalizar políticas públicas em áreas específicas junto ao poder público, como por exemplo: nas áreas de Assistência Social, Saúde, Direitos da Criança e do Adolescente, do Trabalho, Educação, Habitação, Meio Ambiente e muitos outros.

  De acordo com Dowbor; Houtzager; Serafim (2008), “vivemos hoje no Brasil a pluralização dos espaços de participação da comunidade na gestão das políticas públicas”. Segundo levantamento realizado pelos mesmos, atualmente existem espalhados pelo Brasil 18.000 conselhos representativos com cerca de 100.000 conselheiros, esses números podem expressar que cada vez mais a gestão pública está atrelada ao controle social embora nem todos os conselhos sejam de caráter deliberativo.

  As pesquisas acadêmicas mais recentes sobre conselhos, ancoradas nos mesmos teóricos citados anteriormente, questionam tais mecanismos num esforço de comparação entre a realidade e o que está nas leis. Dentre estes, podemos citar Tatagiba, (2002), que oportunamente desenvolveu uma a revisão sobre a literatura que trata dos conselhos, na qual conclui que os trabalhos mais constantes versam sobre a capacidade da sociedade civil em partilhar de fato o poder de decisão sobre políticas públicas com o governo.

  Os estudos têm mostrado que as organizações sociais não estão conseguindo influenciar nas resoluções de modo decisivo e igualitário, seja por falta de preparo técnico, ou pelo não cumprimento das decisões ali tomadas pelos órgãos competentes. Em relação ao papel do governo nesse desequilíbrio decisório, Tatagiba (2002), após uma pesquisa bibliográfica sobre os conselhos, conclui:

  “Embora o pouco tempo de existência dos conselhos, pouco mais de dez anos, não favoreça afirmações mais conclusivas, a análise da bibliografia, a partir de uma perspectiva comparada, sugere que muitas são as dificuldades para que esses princípios normativos se efetivem nas experiências concretas. Ou seja, apesar de a própria existência dos conselhos já indicar uma importante vitória na luta pela democratização dos processos de decisão, os estudos demonstram que tem sido muito difícil reverter, na dinâmica concreta do funcionamento dos conselhos, a centralidade e o protagonismo”. Tótora (2001) fornece parte da explicação para esse quadro. A autora esclarece que originalmente os conselhos eram compreendidos como um espaço de participação direta, ou autogoverno dos cidadãos.

  Mas foram institucionalizados no Brasil com um sentido diferente daquele que os consagrou. Hoje, eles legitimam a ordem política vigente, gerindo direitos sociais e partilhando a responsabilidade com o Estado.

  Segundo Tótora (2001) os conselhos teriam sido capturados por um projeto de modernização da política tradicional, sem romper com as hierarquias administrativas e a restrição dos espaços políticos aos representados. Assim, tais mecanismos distinguem-se do seu sentido original por pautar suas atividades no controle e fiscalização do poder público e sem autonomia.

  Outro mecanismo legitimador de representação e participação popular é o orçamento participativo que combina orçamento público e deliberação popular. O OP possibilita a população compreender o funcionamento dos mecanismos da peça orçamentária, da gestão pública e do legislativo, possibilitando ampliar o controle social sobre os mesmos.

  No Brasil o OP surgiu a partir das experiências de Lages (SC) e Boa Esperança (RS) na década de 1970, e no período entre 1983 e 1988, nas cidades de Diadema, Pelotas e Vila Velha (Carvalho e Felegueiras, 2000).

  Para muitos autores e pesquisadores a maior referência do OP brasileiro aconteceu no município de Porto Alegre.

  De acordo com Oliveira, Paoli e Rezek (2003:4), a democracia participativa e os mecanismos que a representam “nem sempre parecem percebidas” e o OP surgiu como “uma extraordinária invenção política” que vem se concretizando no Brasil.

  Desta forma, consideramos que o OP permite ampliar os espaços de participação e trazer à tona do debate questões mais amplas de gestão pública e controle social abalizado pela sua dinâmica composta por assembleias, tanto educativas como deliberativas, sendo possível também, atrelar novas demandas como a questão de loteamentos e construções irregulares na pauta das discussões.

  Sendo assim, no presente debate passaremos a seguir a abordar um estudo de caso no qual foram utilizados mecanismos de democracia participativa referenciada como a possibilidade prática no processo de reconversão e reinserção fundiária urbana.

  3.2 - O Cenário Político Administrativo de Taboão da Serra

  Localizado na região Metropolitana de São Paulo, o município de Taboão da Serra possui cerca de 250.000 habitantes alocados em 60.000

  35 moradias .

  Sua história tem início por volta de 1910 com o surgimento da Vila Poá, localizada próxima às margens dos córregos Poá e Pirajussara, na região sul da cidade de São Paulo, ilustrada no Mapa 7.

  Por volta da década de 1950, a vila já possuía cerca de cinco mil moradores e, em 1953, passa a ser um subdistrito do município da região metropolitana, Itapecerica da Serra.

  Devido à ampla expansão demográfica e territorial da então Vila Poá, a população decide, por meio de um plebiscito, transformar o distrito em um novo município.

  Com o resultado em mãos, no ano de 1958 uma comissão de moradores protocolou o pedido de emancipação junto a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo. A partir de 19/02/1959 Vila Poá torna- 35 se o município de Taboão da Serra.

  Fonte: SDUH – dados estimados para 2008.

  MAPA 7 – MUNICÍPIO DE TABOÃO DA SERRA E SEUS LIMITES FONTE: PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO – TABOÃO DA SERRA

  O cenário político do município no decorrer dos anos demonstrou ser bastante controverso, porém em meados finais da década de 1990 as correntes partidárias começam a se polarizar nos partidos PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira), PSB (Partido Socialista Brasileiro), PT (Partido dos Trabalhadores) e PMDB (Partido Movimento Democrata Brasileiro).

  Desta forma, a gestão municipal da cidade passou a ser representada da seguinte forma: 2005/2008 - 1º mandato e, 2009/2012 - 2º mandato, composta por uma coligação de 13 partidos, sendo o prefeito do PSB e a vice do PT. Anteriormente, a cidade foi governada pelo PSDB, 1997/2000 - 1º mandato e, 2001/2004 - 2º mandato.

  3.3- A Irregularidade Urbana em Taboão da Serra

  36

36 Foto: Loteamento Osvaldinho

  O município de Taboão da Serra apresenta uma história de loteamentos clandestinos e assentamentos irregulares bem complexas na qual questões referentes à função social da propriedade e o direito à moradia, fundamentadas na lógica da habitação social, passaram a ser olhadas apenas com maior atenção a partir de 2005.

  A sua localização se caracteriza, dentre os demais municípios pertencentes ao sudoeste da região metropolitana de São Paulo, como aquele que está situado totalmente fora da área de mananciais e totalmente urbana.

  Com uma densidade demográfica de 98,82 habitantes/ hectare, é

  considerado como o município de maior taxa de urbanização dentre os demais da região metropolitana, destacando-se como o 2ª do estado e 5ª do país. Taboão da Serra possui também o maior desenvolvimento econômico em relação às cidades vizinhas, com exceção da cidade de São Paulo, (Bonduki, 2009).

  O diagnóstico da irregularidade urbana elaborado para o Plano de Habitação – PH da cidade, realizado em 2010, procurou qualificar e quantificar a precariedade habitacional existente no município. O referido Plano demonstrou a dificuldade no mapeamento da situação, tendo em vista a existência de números diferentes. Sendo assim, o PH indicou as datas bases disponíveis que serão expostas mais adiante.

  Para o desenvolvimento desta investigação científica definiu-se trabalhar com os dados levantados pela SDUH, uma vez que conhecer a realidade desta situação passou a ser uma prioridade da Secretaria, e portanto, os dados estão atualizados.

  De acordo com dados fornecidos pela Secretaria, o município possui aproximadamente 60.000 moradias, sendo que 35% são consideradas irregulares e estão distribuídas em 90 núcleos, constituídos de favelas, conjuntos e loteamentos irregulares ou clandestinos. e 20.816 favelas e loteamentos precários distribuídos em 81 núcleos

  Estimativas realizadas pela Fundação João Pinheiro apontam para um déficit habitacional básico absoluto de 4.686 moradias sem condições de serem habitadas devido à precariedade das construções e, também, ausência de infraestrutura básica e outras formas de irregularidades.

  37 Deste total, 4,93% vivem em casas sem acabamento de alvenaria e

  9,11% moram em diversos tipos de construções que não são específicas para residências. E, por fim, 85,96% do total de moradias precárias são coabitadas por mais de uma família ou são cômodos dentro de uma residência.

  Estudo elaborado em 2010 pela - FUSP / LabHab FAU USP- , sobre os domicílios em assentamentos precários, considerando diferentes fontes e metodologias de levantamento, aponta para a existência de 4.346 aglomerados subnormais

  38

  , 15.818 assentamentos precários

  39

  40 .

  Analisando o histórico documental e depoimentos de moradores, foi possível detectar que anteriormente a 2005 as ações da administração publica estavam atreladas a um circulo vicioso clientelista sem critérios efetivos para atender a carência habitacional da cidade.

  Com exceção a algumas intervenções pontuais, como por exemplo, os conjuntos habitacionais promovidos pelo CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo

  41

  , em 37 A metodologia adotada pela Fundação João Pinheiro para calcular o Déficit Habitacional Básico consiste

  

em englobar tanto aquelas moradias sem condições de serem habitadas devido à precariedade das construções

ou em virtude de terem sofrido desgaste da estrutura física e que devem ser repostas, quanto à necessidade de

incremento do estoque, decorrente da coabitação familiar ou da moradia em locais destinados a fins não

residenciais. O cálculo do déficit habitacional se compõe na soma entre: 1- déficit por reposição do estoque –

e, 2 -déficit por incremento de estoque.

  

(1 refere-se aos domicílios rústicos, acrescidos de uma parcela devida à depreciação dos domicílios

existentes). (2 O “déficit por incremento de estoque” contempla os domicílios improvisados e a coabitação familiar). Fonte: Bonduki 2009. 38 Fonte: IBGE 2000 39 Fonte: CEM 2005 40 Fonte: SEMUDUH (2009) 41 - Laguna com 496 unidades habitacionais, entregue em1994 (não regularizado).

  • Jacarandá (Taboão da Serra C) com 500 unidades habitacionais entregue em 1998.

  1994 e 1998, e a urbanização de favelas com implantação de conjunto habitacional financiado pelo BID – Banco Interamericano de

  42 Desenvolvimento - inserido no programa do governo federal HBB BID de

  1999, pouco se fez para equacionar efetivamente os problemas habitacionais de Taboão da Serra até 2005.

  Naquele período, o entendimento da política habitacional persistia em realizar ações focadas nos interesses de loteadores e especuladores imobiliários. Os procedimentos utilizados para atender a demanda de moradia além de implicar diretamente na irregularidade urbana, não contribuíam para enfrentar o déficit existente. Pelo contrário, as políticas públicas de atendimento à moradia social eram ineficazes e colaboravam muito para o aumento do fluxo de ocupações, trazendo a tona uma situação de irregularidade urbana com números expressivos.

  Estas realidades podem ser explicadas ao serem analisados os diversos aspectos implicados diretamente na problemática habitacional de Taboão da Serra.

  Um exemplo importante para ilustrar as afirmações acima, foram as ações da administração pública municipal anteriormente a 2005. Eram muito comum a doação de lotes localizados em glebas públicas municipais ou particulares, cabendo ao morador beneficiado a responsabilidade da construção da casa. Levantamento realizado pelo MP em 2005 verificou que desde o ano de 1996 haviam sido sorteados 976 lotes, dos quais 588 ainda não haviam sido entregues. Esta prática contribuía para gerar insegurança aos moradores por diversos aspectos; como o fato de não possuírem a titularidade dos imóveis, a ausência de critérios claros de acesso aos programas e um plano de atendimento estruturado. Com isto, foram geradas ao longo do tempo diversas listas de espera que eram 42 controladas pela própria prefeitura com intuito de beneficiar apenas

  Foram atendidos 1.094 domicílios, com urbanização e produção de unidades habitacionais com 2 cômodos, assinado em 2001, (não concluído até o momento). moradores indicados por vereadores e outros atores políticos alinhados com o governo municipal.

  Desta forma, muitas famílias de baixa renda da cidade e da região sem outra alternativa para morar, acabavam optando pelas ocupações de terrenos vazios, na maioria das vezes localizadas em encostas, áreas de risco, beira de córregos ou particulares. Portanto, a irregularidade fundiária para esta população e também para outras faixas de renda e para outros usos, consolidou-se como a regra predominante no município.

  Outra prática costumeiramente utilizada, detectada por esta pesquisa, era a produção de conjuntos habitacionais por meio de uma cooperativa gerida por vereadores e governantes municipais. Sua dinâmica consistia na construção de conjuntos habitacionais sem regularidade fundiária e urbanística que eram vendidos para a população de baixa renda. De acordo com o MP, foram comercializados cerca de 1.637 imóveis.

  Além de totalmente irregular no âmbito da gestão pública, não estavam incluídos a providência da regularização do imóvel junto aos órgãos competentes, como também, em muitas ocasiões, a execução da infraestrutura e procedimentos urbanos não era completada. Este fato resultou na instauração de processo de investigação pelo MP e gerou processos criminais, ainda em andamento. Todos estes procedimentos elencados geravam insegurança aos moradores por diversos fatores. Um deles estava relacionado ao fato de não possuírem a titularidade dos imóveis, outros, como a não existência de critérios claros de acesso aos programas colaboraram para a situação da irregularidade urbana da cidade atingir os números apontados anteriormente pelos diversos institutos de pesquisa.

  Na próxima parte do estudo será abordado este problema enfocando a legislatura e normas jurídicas que tratam as questões referentes ao ordenamento territorial e seu uso e ocupação ao longo dos anos na história urbanística de Taboão da Serra.

  3.4-

MARCOS LEGAIS DA REGULARIZAđấO FUNDIÁRIA DO MUNICễPIO

  43 Nesta etapa do estudo procuramos focar os pontos do ordenamento

  territorial e seu uso e ocupação analisando o conjunto de legislaturas existentes ao longo dos anos em Taboão da Serra.

  Para tanto, foi realizada uma pesquisa documental das Leis e normas que tratam a respeito das questões fundiárias no âmbito federal, estadual e municipal.

  O presente estudo está dividido em duas partes, na primeira foi enfocado o marco legal geral para a aplicação do processo de regularização fundiária no município a partir de 2005 com a elaboração do Plano Diretor. Na segunda parte, foi desenvolvido um estudo comparativo entre o conjunto de Leis que foram promulgadas pelo município desde sua emancipação até 2004 e a nova legislatura adotada a partir de 2005 até os dias de hoje.

43 Fonte: Foto cedida pela SDUH- Loteamento Osvaldinho

  3.4-1 PRINCIPIOS LEGAIS

  A partir de 2005 a nova gestão do governo municipal nomeia para assumir a frente da pasta da Secretaria de Desenvolvimento Urbano,

  

Meio Ambiente e HabitaçãoSDUH – a Arquiteta e Urbanista Ângela

Amaral, que permaneceu na gestão até o início de 2011.

  Em seu primeiro ano a então Secretária procura fazer uma reformulação nas concepções dos projetos urbanos da SDUH, construindo assim, uma nova política urbana pautada pelas conquistas dos últimos anos

  44 da chamada “Luta pela Reforma Urbana” .

  De acordo com depoimento de Ângela Amaral,

  “O Programa e o Plano Municipal de

Regularização Fundiária de Taboão da Serra se

inseriram em um contexto de uma proposta de

mudança de paradigma na gestão pública nos marcos

da nova Constituição e do Estatuto da Cidade que

oficializaram o direito a moradia e a cidade como direito

fundamental do brasileiro, e garantiram instrumentos de

planejamento e de gestão democrática. Incluía-se

nesta perspectiva a visão de que a administração

municipal tem um papel importante neste processo e

44

deve ser estruturada e profissionaliza. Programas e

  

A “Luta pela Reforma Urbana”, ficou conhecida com esse nome por sua luta por moradia digna em cidades

mais justa, democráticas e com Direito a cidade para todos, no processo de revisão da Constituinte, que

culminou com consolidação da Frente Nacional pela Reforma Urbana em 1987 a nova Constituição em 1988,

conforme abordado no Capítulo 1.

  legislações federais definiram novo marco legal e institucional. Novos programas e financiamentos públicos com maior volume de recursos, foram instituídos. Este novo momento, fruto desta luta, consolidaram possibilidades concretas para que os princípios debatidos nos últimos anos e consolidados na legislação fossem efetivamente implementados”.

  A política urbana proposta pela SDUH buscou incorporar os princípios consolidados da Luta pela reforma urbana, como: O Direito a Cidade, Gestão Democrática da Cidade, Função Social da Cidade e da Propriedade.

  Para consolidar as novas políticas urbanas foram definidas algumas diretrizes prioritárias:

  • Universalizar o atendimento
  • Consolidar uma nova cultura de direitos, combatendo práticas clientelistas, e paternalistas
  • Incorporar ferramentas, financiamentos e experiências conquistadas nos

  últimos anos no país

  • Estruturar a administração pública para os novos desafios
  • Atualizar legislação municipal de acordo com a nova legislação federal e estadual e de boas referências municipais já existentes
  • Consolidar espaços democráticos de discussão e formulação da políticas e projetos
  • Promover a regularização fundiária concomitante à complementação urbanística necessária em cada área – tratar sempre âmbito urbanístico, social e legal

  Para dar movimento a essas ações, foi estruturado em 2005 o Programa de Regularização Fundiária. Esta iniciativa foi estruturada com a organização de uma equipe de técnicos responsável pelo tema e com a definição de diretrizes de ação. A raiz deste programa consiste em desenvolver ações articuladas envolvendo principalmente meio ambiente e urbanização das favelas com participação ativa dos moradores, objetivando a titularização dos lotes que se encontram em situações irregulares e, quando necessário, a execução de obras de complemento de infraestrutura.

  Neste contexto, chama atenção a proposta da SDUH de desenvolver suas ações nas áreas de acordo com suas realidades, procurando consolidar a regularização fundiária de forma completa, incluindo a infraestrutura, a legalização da área e titularização dos lotes no processo.

  Desta forma, procurando agilizar o processo foram priorizadas as áreas onde já existia alguma infraestrutura mas que que eram necessárias as realizações de obras. A SDUH elaborava então um projeto para sua execução e, ao mesmo tempo, procurava linhas de financiamento para a consolidação da regularização. Com esta agilização do processo, era possível concomitante com o desenrolar da execução das obras entregar os títulos de posse para as famílias, consolidando a regularização de forma completa, urbanística e fundiária.

  A implementação do Plano Diretor Participativo – PDP - em 2006 por meio da Lei Municipal 132, complementada em 2008 pela Lei 164, foi outro importante marco legal da nova formulação urbana do município.

  Sua elaboração, iniciada em 2005 e aprovada na Câmara em 2006, contou com a participação da população por meio de assembleias conjuntas de diagnóstico do Orçamento Participativo - OP e Plano Diretor - PD.

  Esta iniciativa fortaleceu consideravelmente a raiz da participação popular no município. Infelizmente dificuldades na consolidação do OP dentro do Governo, contribuíram para que essas duas junções participativas se distanciassem.

  A partir de diagnóstico construído de maneira participativa na elaboração do PD, foram definidos os principais objetivos, metas, macro áreas, novas regras de uso e ocupação do solo, e instrumentos de gestão democrática. De acordo com Ângela Amaral, o PD aprovado incorporou aspectos para garantir a auto-aplicação de grande parte de suas definições, e definiu uma agenda de legislações complementares e planos temáticos a serem elaborados.

  Fazendo uma análise do PD, foi possível notar algumas indicações referenciadas de participação popular que estão incorporadas no capítulo referente à gestão integrada e participativa, conforme determinado em seu Art. 18.

  “Art. 18. A Política de Desenvolvimento Urbano será formulada, executada e acompanhada, em todas as suas etapas, de forma democrática, incorporando a participação dos diferentes segmentos da sociedade, de acordo com o disposto neste Título.”

  Para dar poderes a estas ações foram elencados no PD os seguintes instrumentos:

  • Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano - Conferências Municipais de Política Urbana - Audiências e consultas públicas
  • Plebiscito e referendo popular
  • Iniciativa popular de projeto de lei

  O Conselho de Desenvolvimento Urbano – CDU - tomou posse em junho de 2008 após a realização de várias plenárias pela cidade no mês de abril daquele ano para eleição dos representantes das regiões. De acordo com o Art. 27, a finalidade do Conselho é “propor diretrizes para a

  

formulação e implementação da política municipal de desenvolvimento

urbano, meio ambiente e habitação, bem como acompanhar e avaliar a sua

execução”, no qual, a natureza de todas as decisões é deliberativa e seu

regimento é aprovado internamente pelos seus integrantes.

  Sua estrutura é composta por dez representantes do poder público municipal, sendo 8 do executivo e 2 do legislativo. Além destes, também integram 20 representantes divididos em, 10 munícipes representando as regiões da cidade e 10 representantes da sociedade civil organizada.

  Ao avaliar a atuação do Conselho, considerando o período desde sua instituição até o ano de 2011, podemos qualificar sua atuação como efetiva, embora, segundo Ângela Amaral, este espaço participativo popular estava em processo de construção, reflexo das características da trajetória histórica de uma cidade que nos anos anteriores não acolhia a participação popular como parte dos princípios da administração, dos políticos nem das organizações.

  “Taboão tinha uma historia de lutas, por

exemplo: a mobilização social conseguiu mudar o

traçado do Rodoanel quando ele foi implantado. Porém,

o cenário político da cidade ao longo dos anos

anteriores sempre foi caracterizado pela composição

de diversos governos com propostas políticas bem

diferentes, que trabalhavam com desmobilização,

cooptação de lideranças, falta de transparência,

clientelismo, domínio clientelista de vereadores, fatores

que consolidaram na cultura política da cidade

  45 45 procedimentos muito arraigados.” Entrevista realizada pelo autor. Apesar das barreiras enfrentadas pelo CDU, citadas pela entrevistada, em uma análise sobre seu desempenho podemos elencar alguns temas importantes que foram discutidos no Conselho como por exemplo, o Plano de Habitação, projetos de urbanização, e alterações na legislação municipal.

  Além disto, o CDU foi se consolidando na ampliação de seu espaço participativo inserindo processos de formação e informação de conhecimento da cidade, promovidos pelos próprios munícipes e alguns conselheiros.

  O CDU procurou atuar também como fiscalizador dos recursos destinados aos planos de urbanização, podendo citar dentre elas as diversas convocações do Secretário de Finanças do município para dar esclarecimentos sobre os recursos do Fundo de Habitação e a prestação de constas, bem como, pressionar e conseguir que o mesmo deposita-se parte dos recursos cabíveis (outorga onerosa), conforme previsto em lei, .

  Na avaliação desenvolvida por este estudo, podemos constatar também como aspecto importante de fortalecimento desta instância participativa, os diversos confrontos entre o CDU e alguns órgãos do governo municipal.

  46 De acordo com Ângela Amaral , o Conselho apresentou na época de sua gestão aspectos negativos e positivos.

  Os pontos negativos apontados pela entrevistada eram desde práticas oportunistas de alguns representantes públicos a falta de conhecimento de outros em trabalhar de forma efetiva com a participação.

46 Entrevista realizada pelo autor.

  “muitos dirigentes públicos enxergavam o CDU

  como ferramenta de legitimação política, sem nunca explicitar esta divergência. Alguns conselheiros apresentavam dificuldades em compartilhar as discussões com seus representados.”

  Em relação às questões positivas, a citada destaca o comprometimento de alguns conselheiros que procuraram promover reuniões e assembleias regionais com a participação de dirigentes públicos para esclarecer assuntos pertinentes ao âmbito do CDU.

  “Havia iniciativas muito importantes de conselheiros, como por exemplo: a realização de uma assembleia na área, promovida por um conselheiro representante de determinada região, no qual eram convocados para esclarecimentos e prestação de contas representantes do governo”

  Por outro lado, segundo Ângela Amaral, o Conselho possuía diversas divergências internas com alguns setores governamentais e o próprio prefeito.

  “O prefeito sempre defendia o controle social e fazia propaganda dos conselhos na cidade – muitos é verdade, criados neste mandato, mas tentava articular situações para manter o controle político do conselho. Entretanto a legislação já definia eleição direta nas representações regionais e investíamos para que o processo fosse democrático, amplamente divulgado, para que possibilitasse a eleição de representantes efetivos, independentes da administração.” Podemos citar também algumas questões importantes que foram discutidas e aprovadas no âmbito da discussão do plano de habitação pelos representantes do Conselho.

  Uma delas, estabeleceu uma diretriz em que o morador de Taboão da Serra para ser atendido em programa de habitação deveria residir pelo menos há um ano na cidade, além de confirmar o enquadramento na faixa de renda e não possuir nenhum outro imóvel.

  Outra importante medida aprovada definiu os critérios para a política de regularização fundiária que foram detalhados em uma série de procedimentos para contribuir com a transparência e a coerência dos procedimentos em toda cidade.

  Esta determinação foi inserida nos critérios sociais estabelecidos pela SDUH e MP para a regularização fundiária do loteamento “Osvaldinho”, servindo como um mecanismo importante para quebrar com a ingerência dos atores externos com outros interesses que procuraram intervir de forma conflitiva na política de regularização, que será visto mais adiante em outro capítulo.

  O segundo instrumento participativo determinado pelo Plano Diretor foi a Conferência Municipal de Desenvolvimento Urbano. A sua dinâmica ocorre a cada dois anos ou por convocação extraordinariamente do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano com as seguintes atribuições:

  • Participar da elaboração e fiscalizar a implementação dos planos e programas da política habitacional de interesse social.
  • Debater os relatórios anuais de gestão da política urbana.
  • Sugerir ao Executivo adequações nas ações estratégicas destinadas à implementação dos objetivos, diretrizes, planos, programas e projetos.
  • Sugerir plano de trabalho para o biênio seguinte. Sugerir propostas de alteração desta Lei, a serem consideradas

  • no momento de sua modificação ou revisão.

  Por fim, as audiências e consultas públicas, bem como, plebiscito, referendo e iniciativa popular de projeto de lei, estão definidas de acordo com o estabelecido na Constituição Federal de 1988.

  No âmbito do urbanismo e ocupação do solo, o PD definiu o zoneamento da cidade considerando onze tipos de zonas, conforme ilustrado no Mapa 8.

  MAPA 8 ZONEAMENTO -

  • * FONTE: PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO –

  TABOÃO DA SERRA

  As questões referentes à habitação social, foram classificadas pelo PD como dois tipos de Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, incluindo a área em que se encontra o loteamento Osvaldinho, podendo ser observado no Mapa 7 acima.

  Antes de dar continuidade ao estudo da legislação urbana de Taboão da Serra, vamos abrir um espaço para aprofundar a concepção de ZEIS e sua importância no processo de regularização fundiária.

  As ZEIS são constituídas como um instrumento urbanístico delimitador de determinada parcela do território para fins de manutenção ou produção de habitação de interesse social.

  No Estatuto da Cidade as ZEIS são apenas citadas como um instrumento de política urbana, porém, sem a conceituar. No entanto, em 2005 por meio do Art. 5º da Resolução nº 34, de 01/07/2005 do Conselho das Cidades tem inicio a formulação dos instrumentos legais das ZEIS conforme abaixo:

  “Prevê a instituição de “Zonas Especiais” pelo

  Plano Diretor, considerando o interesse local, por meio da delimitação de áreas a serem especialmente protegidas e normatizadas para assentamentos urbanos e rurais, ocupadas por comunidades tradicionais, áreas para regularização fundiária e áreas de proteção ambiental ou de proteção ao patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico, permitindo: a) demarcação dos assentamentos irregulares ocupados por população de baixa renda para a implementação da política de regularização fundiária;

  b) definição de normas especiais de uso, ocupação e edificação adequadas à regularização fundiária, à titulação de assentamentos informais de baixa renda e à produção de habitação de interesse social, e

  c) definição dos instrumentos de regularização fundiária, de produção de habitação de interesse social e de participação das comunidades na gestão das áreas”.

  Com isto, o conceito de ZEIS começa a se delinear e finalmente ela é instrumentalizada em 2009 pela Lei 11.977 - Capítulo III - Da

  Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos, Seção I, conforme abaixo.

  Art. 47 “V - Zona Especial de Interesse Social - ZEIS: “parcela de área urbana instituída pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada predominantemente à moradia de população de baixa renda e sujeita a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do solo.”

  Delimitadas pelo Plano Diretor, as ZEIS são destinadas prioritariamente à regularização fundiária e à produção de habitação de interesse social em áreas com boa infraestrutura, objetivando incorporar as favelas, assentamentos e loteamentos irregulares, bem como habitações coletivas caracterizadas como cortiços, aos espaços urbanos da cidade legal.

  As ZEIS são classificadas de acordo com as características de uso e ocupação da área urbana conforme abaixo:

  • Terrenos públicos ou particulares ocupados por favelas, por população de baixa renda ou por assentamentos assemelhados, em relação aos quais haja interesse público em promover a urbanização ou a regularização jurídica da posse da terra;
  • Loteamentos irregulares que, por suas características, coloca-se o interesse público na promoção da regularização jurídica do parcelamento, na complementação da infraestrutura urbana ou dos equipamentos comunitários, bem como na recuperação ambiental;
  • Terrenos não edificados, subutilizados ou não edificados, necessários à implantação de programas habitacionais de interesse social. Para garantir a destinação das ZEIS, o Executivo municipal deverá constituir programas de intervenção, tais como a urbanização e regularização fundiária de lotes urbanizados e a construção de moradias populares. As ZEIS devem ser instituídas por lei municipal, que pode ser a

  47 Lei do Plano Diretor ou uma lei específica.

  No Brasil as primeiras experiências de regularização fundiária com maior presença nos poderes públicos municipais ocorreram em meados da década de 1980, podendo destacar o Programa de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) em Recife e o Profavela em Belo Horizonte, (Mourad, 2000; Falcão, 2008; Fernadez, 2007; Almeida 47 Souza, 2010).

  

Reprodução na integra de “Plano Diretor Participativo – Guia para elaboração pelos municípios e cidades

brasileiras- (2004, 83)

  As experiências de regularização das cidades de Belo Horizonte e Recife foram calcadas na Lei n° 6.766 de 19 de dezembro de 1979 que legislava sobre o parcelamento do solo urbano (Fernandes,2007; 40).

  Em relação à Taboão da Serra, as ZEIS foram destinadas às regiões onde mais incidem favelas, habitações coletivas precárias, loteamentos irregulares e clandestinos de baixa renda, bem como, os conjuntos habitacionais de promoção pública. Além destes, o Plano Diretor contempla o conjunto de unidades habitacionais precárias e imóveis não edificados ou subutilizados com potencial de ocupação por Habitação de Interesse Social.

  Para tanto, as ZEIS foram classificadas em 1 e 2, conforme abaixo.

  I. ZEIS

  1 – áreas públicas ou privadas, ocupadas predominantemente por população de baixa renda, de interesse público na promoção da regularização urbanística e fundiária.

  II. ZEIS 2 – áreas com predominância de imóveis não edificados ou

  subutilizados adequados à urbanização com potencial de ocupação para Habitação de Interesse Social.

  No Mapa 9 podemos observar que a predominância das áreas demarcadas como ZEIS 1 estão próximas da região Sul da cidade de São Paulo, principalmente o distrito paulistano de Campo Limpo que comporta diversos loteamentos irregulares e habitações precárias. A ZEIS 2 totalizam 14 aéreas espalhadas pelo município.

  MAPA 9

ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL

  • * FONTE: PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO –

  TABOÃO DA SERRA

  Em relação aos marcos legais, o poder público municipal de Taboão da Serra, por meio da SDUH, consolidou sua política de regularização fundiária, a partir de 2005, calcada nas legislações existentes nos três níveis político-administrativos, Federal, Estadual e Municipal.

  No Quadro 8, ilustramos as Leis Federais que instrumentalizaram a política de regularização fundiária do município e no Quadro 9 as Leis Estaduais.

  QUADRO 8 Marcos legais Federais da Regularização Fundiária – Taboão da Serra - Constituição Federal: Art. 6º Art. 182 Código civil Lei Federal. 6.766/79, e alterações dadas pela Lei 9.785/99 Lei Federal 10.257/2001: Estatuto da Cidade MP 2.220/2001: Dispõe sobre a concessão de uso especial de que trata o § 1o do art. 183 da Constituição, cria o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano – CNDU Resolução Conama n.º 369/06 – regularização interesse social em APP – Área de Preservação Permanente Lei Federal 11.977/09: Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos em áreas urbanas

  QUADRO 9 Marcos legais Estaduais da Regularização Fundiária – Taboão da Serra - Constituição Estadual - Emenda nº 26, de 15 de dezembro de 2008, que alterou o inciso VII do art. 180, consolidando a possibilidade de mudança de destinação das áreas verdes ocupadas por população de baixa renda e equipamentos públicos e organizações religiosas para fins de regularização. Decreto Estadual 52.052/2007: Institui o Programa Estadual de Regularização de Núcleos Habitacionais - Cidade Legal, no âmbito da Secretaria da Habitação. Lei nº 13.290, de 22 de dezembro de 2008 (que alterou a Lei nº 11.331, de 26 de dezembro de 2002):Dispõe sobre os emolumentos por atos praticados pelos serviços notariais e de registro, na forma que especifica - sobre custas e emolumentos por atos praticados pelos serviços notariais e de registro referentes à regularização fundiária nas áreas de interesse social e aos empreendimentos efetuados na execução de programas de habitação de interesse social para o atendimento à população de baixa renda.

  Posto isto, passaremos a analisar a seguir o conjunto de Leis municipais promulgadas em Taboão da Serra referentes às questões dos loteamentos, habitação social e ordenamento territorial de uso e ocupação do solo.

  3.4-2

PRINCIPIOS LEGAIS URBANÍSTICOS DO MUNICÍPIO

  Esta etapa da pesquisa procurou delinear na linha do tempo as Leis municipais promulgadas em Taboão da Serra referentes às questões dos loteamentos, habitação social e ordenamento territorial de uso e ocupação do solo.

  O foco principal deste levantamento foi desenvolver um estudo comparativo entre as Leis existentes no município promulgadas até 2004 com a nova legislatura empregada a partir de 2005, objetivando desse modo, apontar as diferenças na concepção da aplicação das políticas urbanas pelos diversos governos que assumiram o município no período apurado, como também, fazer uma análise do processo evolutivo destas Leis ao longo dos anos.

  No primeiro período avaliado, ver quadro 10, o resultado da pesquisa apontou para o total de 49 Leis urbanísticas citando condições específicas para o parcelamento do solo e no âmbito dos loteamentos.

  Na avaliação do conjunto de Leis deste período, constatamos que as primeiras legislações com disposições a respeito da aprovação para a abertura de loteamentos no território do Município de Taboão da Serra surgiram em 1964, cinco anos após a emancipação da cidade.

  Desde então, até o final de 2004, foram aprovadas pela Câmara Municipal 23 Leis específicas a respeito de loteamentos. Em uma análise mais aprofundada destas Leis chama a atenção 10 delas promulgadas a partir de 1994 em diante, com especificações exclusivas para aprovação de determinados loteamentos, conforme o Quadro 10.

  QUADRO 10 LEIS MUNICIPAIS URBANISTICAS DE TABOAO DA SERRA 1964/2004 ANO LEI DISPOSIđấO 1964 nº 217 de 27/11 Sobre aprovação de construção ou loteamento. nº 224, 09/12 Sobre a abertura de loteamentos. nº 183, 25/05 Sobre aprovação de construção ou loteamento.

nº 179, 30/04 Proíbe o loteamento de terrenos em qualquer perímetro do

Município sem prévia licença da Prefeitura. 1975 nº 474, 01/09 Regularização de construções em lotes de terrenos, inferiores à área normal. 1978 nº 540 Zoneamento do Município, normas de uso e ocupação do solo. nº 534, 04/04 Normas de uso e ocupação do solo. nº 566, 28/11 Estabelece condições especiais de parcelamento e uso do solo, para programas habitacionais de interesse social. 1991 nº 940, 23/09 Desdobro de lotes de loteamentos populares. “Art. 1º Fica a

  Administração Municipal autorizada a aprovar o desdobro de lotes com área não inferior a 125,00m² e com testada mínima de 5,0 metros, em loteamentos regularmente aprovados”.

  1993 comp. nº 015, 23/12 Alterações parciais na política tributária, posturas municipais e legislação do uso e ocupação do solo.

  1994 nº 1.063, 16/08 A regularização do Loteamento "Jardim das Margaridas". 1995 nº 1.095 21/11 A regularização do Loteamento denominado “Jardim Nova Esperança”.

  

1996 nº 1.133, 17/12 Estabelece condições especiais de parcelamento e uso do solo, para

programa habitacional de interesse social. 1997 nº 1.167, 14/07 A regularização do Loteamento “Jardim Vale das Flores” e ruas. 1999 comp. 43, 29/03

  Altera zoneamento de área no Jardim Santo Onofre. nº 1.289, 21/10 Reserva de percentual em loteamentos promovidos pela cidade a servidores públicos municipais. Comp. nº 077, 16/07

  Parcelamento especial do uso do solo para regularização fundiária na área de implantação do Projeto Habitar Brasil/BID, para urbanização integrada dos Núcleos denominados "Trianon" e "Irati". (Art. 1º Nos parcelamentos do solo que visem a consolidação de unidades habitacionais, das famílias que serão beneficiárias da área de intervenção do Projeto Habitar/BID nos Núcleos denominados "Trianon" e "Irati", poderão ser admitidos lotes com áreas e testadas mínimas de, respectivamente, 20m² e 3 .

  2001 nº1.364,11/04 A regularização do loteamento "Jardim Record - Gleba C". nº1.421,16/10 A regularização do loteamento denominado "Jardim Vitória".

nº 1.419, 15/07 Alterações na Lei nº 1.133/96, que estabelece condições de

parcelamento e uso de solo para programa habitacional de interesse social. nº 1.416, 20/06 Altera e acrescenta dispositivos à Lei 540/78 de 1978. 2004 nº 1.534, 14/12 A regularização do loteamento "Sitio das Madres”. nº 1.533,14/12 A regularização do loteamento "Jardim Saint Moritz".

  Fonte: Biblioteca da Câmara Municipal de Taboão da Serra.

  Embasado nas análises realizadas do conjunto das legislações urbanas existentes do município de Taboão da Serra, foi possível observar que até o ano de 2005 não foi constatada alguma Lei substancial para tratar dos problemas e da proliferação de loteamentos irregulares ou clandestinos. Desta forma, as Leis existentes até este período eram restritas a definir o que era legal ou não.

  Podemos detectar ainda, uma lacuna neste conjunto de Leis em relação a uma determinação propositiva que apontasse para uma política pública referenciada na regularização fundiária dentro do município, que dialogasse diretamente com o planejamento urbanístico e sua inserção no campo da habitação social.

  A legislação a respeito estava muito enraizada em permitir a regularização de loteamentos caso a caso, sem um critério definido e claro do porque este e não aquele se tornou legal, conforme as 10 Leis promulgadas a partir de 1994 ilustradas no Quadro 10.

  A partir de 2005, este cenário se modifica substancialmente com a promulgação de um conjunto de Leis articuladas entre si com objetivo de solucionar os problemas da precariedade urbana, incluindo as irregularidades dos diversos loteamentos existentes e as habitações que se encontram em situação inadequada para morar dignamente.

  Passando para uma análise dos marcos legais existentes na esfera municipal de Taboão da Serra após 2005, ver Quadro 11, foi possível detectar que o histórico do conjunto de leis do município referentes às questões urbanas com contextos sociais de habitação começou a tomar forma a partir de 2006 com a instituição do Plano Diretor e o Sistema de Planejamento Integrado e Gestão Participativa.

  Esta constatação explica em parte a pressão de alguns setores organizados dentro do circuito fundiário do Osvaldinho que imprimiam diversos obstáculos para a efetivação da regularização fundiária na gleba, incutindo no coletivo da comunidade práticas para descaracterizar o processo, que será abordado em outro capítulo.

  As atitudes contrárias à regularização foram frutos da ausência de leis específicas sobre o tema, que por sua vez, favorecia estes grupos a predominarem na área, tendo em vista que já tinham um grande histórico de apadrinhamento com os governos anteriores, encostados nos moldes clientelistas.

  Com intuito de renovar e planejar a cidade, o Artigo 250 do PD revogou 43 Leis, anteriores a 2005, relacionadas com a urbanização, uso e ocupação do solo em geral.

  Analisando o conjunto de leis promulgadas a partir de 2006, Quadro 11, um ponto que chama a atenção no PD é a incorporação de regiões com interesse social que foram demarcadas como ZEIS, conforme já visto anteriormente. Importante destacar que o PD foi redigido em 2006, período em que o Loteamento Osvaldinho se encontrava em litígio entre o proprietário do terreno e os moradores, porém, ficou estabelecido pela SDUH que a área em questão, já naquela época, fosse demarcada como ZEIS.

  Outro aspecto que destaca na legislação é o reconhecimento da habitação como interesse social, ver Quadro 11, no qual em 2009 ficaram estabelecidas algumas normas no Código de Obras que proporcionam isenção de pagamento de taxas e preços públicos e gratuidade na prestação de serviços de assistência técnica para famílias com renda de até 3 salários mínimos.

  Em 2010 são promulgadas duas Leis importantes que instituem a criação de dois Programas: Um para a regularização de imóveis em situação irregular e outro com isenções fiscais para a construção de moradias de interesse social.

  Além destes destas Leis, a SDUH estabeleceu em 2010 o Plano Municipal de Habitação com intuito de dialogar com a população as ações propostas em prática pela Secretaria, consolidando as estratégias focadas na habitação que estavam dando certo e escutar a população para propor ações complementares.

  QUADRO 11 LEIS MUNICIPAIS URBANISTICAS DE TABOAO DA SERRA – 2005/2010 Lei Orgânica Municipalentre as principais definições e atribuições municipais, a obrigação de assegurar a regularização urbanística e fundiária, com participação social, complementação de infra estrutura aos assentamentos precários no município, os procedimentos cabíveis nas desapropriações, entre outros.

  Lei Complementar nº 132 de 26/12/06, com as alterações da LC nº 164 de 24/04/08 e LC nº 176 de 03/02/09: “Institui o Plano Diretor Participativo e o Sistema de Planejamento Integrado e Gestão Participativa do Município de Taboão da Serra, nos termos dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, do capítulo III da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto da Cidade - e da Lei Orgânica do Município de Taboão da Serra”.- define as ZEIS, O conselho de Desenvolvimento Urbano, os princípios, diretrizes, procedimentos e prioridades para a regularização fundiária no município.

  Lei 181 de 04/05/09: Institui o Código de Obras e Edificações do Município de Taboão da Serra. - estabeleceu regras especiais para HIS tais como – isenção de pagamento de taxas e preços públicos previstos (art. 4º); normas técnicas especiais (art. 5º), gratuidade na prestação

de serviços de assistência técnica para famílias com renda até 3 SM (art. 6º), entre outros.

  Lei Complementar nº 193, 30/09/2009: Institui o Código Tributário do Município.

  Leis de desafetação específicas – para cada imóvel publico a ser desafetado para fins de regularização.

  Decretos dos Planos de urbanização específicos: com definição de parâmetros urbanísticos, aprovados pela CAPHIS, para cada área regularizada, que normatiza as ações decorrentes de aprovação a serem analisadas e aprovadas pela coordenação de projetos da prefeitura.

  Definições urbanísticas em casos de dúvidas ou conflitos na lei – Parecer registrado na ata de reunião do Conselho de Desenvolvimento Urbano, análise quando couber, publicada no DOM.

  Lei Complementar nº 228 de 13/09/2010: Instituiu o Programa Municipal de Regularização de Edificações que consiste na regularização de edificações irregulares ou não licenciadas Lei Complementar nº 233, de 24/09/2010: Institui o Programa Municipal de Desoneração Fiscal para a Construção de Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social para famílias com renda igual ou inferior a três vezes o salário mínimo nacional - ProHIS.

  Fonte: Câmara Municipal de Taboão da Serra e SDUH

  A seguir, será contextualizado o Loteamento Osvaldinho em sua trajetória histórica e características urbanas e sociais.

  3.5- O LOTEAMENTO PONTE ALTA “OSVALDINHO”.

  Foto: Placa da prefeitura na entrada do loteamento

48 Ponte Alta, que de agora em diante o

  O assentamento clandestino

  citaremos pelo seu nome popular “Osvaldinho”, estava localizado em uma área particular e sua ocupação iniciou-se em maio de 2004.

  Sua extensão perfaz 187.991,38 metros quadrados e pertence ao bairro dos Oliveiras. A denominação Osvaldinho é em decorrência do nome 48 Consideramos a classificação deste loteamento como clandestino embasado nas referências teóricas de

  

Maricatto (1979), que explica os loteamentos clandestinos como aqueles que não possuem aprovação do

poder público tanto na questão da posse como no âmbito da Legislação de uso e ocupação do solo, e,

Pasternak (2010; 386), que os denomina desta forma por serem “fruto da ação de um loteador

inescrupuloso” , onde seus lotes são comercializados irregularmente. Também contribuiu para esta definição o trabalho de Bonduki e Rolnik (1979). do proprietário da gleba, filho de um antigo Prefeito do município. Alguns moradores preferem chamar o loteamento de Jardim Record.

  A ocupação da gleba aconteceu de forma coletiva e também gradual pela população moradora nas regiões vizinhas ao terreno. Conforme alguns depoimentos colhidos entre os primeiros moradores que chegaram ao local, foi possível perceber que existia no entorno da gleba muitas famílias em condições precárias de moradia e sem perspectivas de encontrar outra alternativa a não ser ocupar o vasto terreno então desocupado, mal cuidado, sem cerca, sem calçamento, e sem uma função urbana definida.

  No ano da ocupação, tramitava na Prefeitura um projeto para construção de um conjunto habitacional popular, que seria financiado com recursos do PAR – Programa de Arrendamento Residencial, que foi aprovado, mas não implantado, pela ocorrência da ocupação.

  Informação dos moradores relatou que, próximo ao período eleitoral que aconteceu naquele ano, representantes da prefeitura apoiaram os ocupantes. Este procedimento foi mais um fator que contribuiu para dificultar posteriormente os procedimentos da regularização, porque para alguns moradores foi difícil compreender as diferenças de posturas do poder público anterior e o novo que assumia o governo municipal.

  As características sócio-demográficas do loteamento foram bastante alteradas ao longo dos anos de ocupação. A primeira estimativa do total da população moradora, realizada pela Prefeitura por meio de um cadastro em 2005, apontou para 457 famílias cadastradas, considerando alguns lotes onde as famílias não haviam construído, mas já demarcado sua intenção de ocupação.

  No ano seguinte, em levantamento realizado pela SDUH, por meio de um cadastro junto aos moradores contendo informações sócioeconômicas, a análise demográfica apontou para a existência de 965 lotes com total populacional de 3.165 pessoas.

  Em 2009, foi realizado novo levantamento na área no qual o número de lotes totalizou em 1.716. Este aumento populacional ocorrido durante os 5 anos de ocupação demonstrou a realidade brasileira no qual a carência de moradia ainda predomina, pressionando as pessoas de baixa renda a tomarem decisões que permitam de alguma forma obter uma moradia. Neste momento, a desinformação sobre a legalidade de determinada área ou mesmo de questões urbanas, por parte destas famílias, acabam prevalecendo como ponto de partida para a atuação de grileiros. Podemos observar nas fotos áreas abaixo, três momentos do período da ocupação do loteamento Osvaldinho e perceber a velocidade em que a área foi ocupada e sua densidade.

  FEVEREIRO 2004 FONTE: Centro de Estudo da Metrópole - CEM - 2006

  MARÇO 2006 DEZEMBRO 2008

  FONTE: disponível em www.google.com

  No ano de 2012, com o loteamento regularizado os números oficias totalizaram em 1.488 lotes. De acordo com o presidente de uma das Associações da região, além destes lotes existem mais trezentos que não foram computados por estarem fora dos critérios estabelecidos no início da regularização ou, ocuparam a região após o início do processo.

  Em levantamento realizado utilizando como base as informações do banco de dados do cadastro denominado “Jardim das Oliveiras”, cuja pesquisa foi realizada no ano de 2006 pela SDUH, procurou-se fazer uma combinação de elementos que pudessem clarear a situação social e econômica dos moradores do loteamento Oswaldinho.

  A combinação das informações foi constituída por: Idade, Situação de Trabalho, Profissão, Ocupação e Grau de Escolaridade. O universo encontrado com essas variáveis totalizou 3.165 pessoas, porém 55% delas estavam com a denominação “Sem Informação” nos campos acima. Sendo assim, o presente estudo considerou o universo de 1.410 moradores para a análise qualitativa.

  A distribuição por faixa etária do universo acima citado, ver Gráfico 1, mostra que os moradores na faixa etária entre 31 a 40 anos predominam no loteamento, representando 25% do total do cadastro.

  Podemos considerar que a população do loteamento é relativamente jovem, ao observamos no Gráfico 2, que 20% estão com idade acima de 51 anos de idade e 61 % possuíam em 2006 idade inferior a 40 anos.

  GRÁFICO 2 – Faixa Etária

  20   15   16  a  24   25  a  30   21  

  19   31  a  40   25   41  a  50   51  a    

  Gráfico e tratamento dos dados elaborado pelo autor.

  Em relação ao grau de escolaridade, Gráfico 3, constatamos que apenas 22% da população possui ensino médio, completo ou incompleto.

  GRÁFICO 3 – Escolaridade 1   Nenhum  

  7   12   1°  a  4  °   11  

  25   5°  a  7°   12  

  8°   2°  Grau  -­‐  1°  a  2°   26   2°  Grau  -­‐  3°  

  Superior   Gráfico e tratamento dos dados elaborado pelo autor.

49 A distribuição por Ocupação , Gráfico 4, aponta que na região

  estudada grande parte daqueles que estavam inseridos no mercado de trabalho possuía algum tipo de vínculo empregatício. Considerando que os assalariados com registro em carteira totalizaram em 2006 cerca de 41% e que 15% declaram serem autônomos, é possível identificar que as demais categorias estão inseridas em empregos precários ou de pouca estabilidade.

  Chama atenção a ausência de empreendedores na região, demonstrando a predominância no loteamento de residências exclusivas para dormitório.

  GRÁFICO 4 Ố FORMAS DE OCUPAđấO (TRABALHO) Assalariado  c/  registro   2   1  

  3   5   Assalariado  s/  registro   11  

  Autonomo   41   0  

  Bico   12   Empreendedor   Doméstica  mensalista  

  15  

10  

Doméstica  diárista   Aposentado/pensionista   Programas  de  governo   Outras   49 Gráfico e tratamento dos dados elaborado pelo autor.

  Foram considerados para essa análise os ocupados e não ocupados pertencentes a PEA (População Economicamente Ativa) com idade acima de 16 anos.

  50 O Gráfico 5 ilustra a renda em salário mínimo de 2006 , no qual,

  podemos observar que da população economicamente ativa moradora no loteamento, a renda entre 1 a 2 SM estava toda concentrada nas mãos de 77 % dos moradores, sendo que 6% não possuíam nenhum tipo de rendimento monetário.

  Tendo em vista que o grau de escolaridade dos moradores na região deste objeto de estudo predominava em 2006 entre aqueles com 1° grau e 5° a 7° série, ver gráfico 3 sobre escolaridade, pode explicar o elevado o grau de vulnerabilidade econômica dos moradores da região.

  GRÁFICO 5 – Renda em Salário Mínimo 5   6   12  

  20   0  SM   1  SM   2  SM   3  SM   57   ACIMA  DE  4  SM   Gráfico e tratamento dos dados elaborado pelo autor.

  Na próxima etapa do estudo serão abordadas as ações iniciais de regularização fundiária do loteamento e as implicações políticas do 50 processo.

  O Valor do Salário Mínimo em 2006 totalizou R$ 350,00.

  3.5.1-

O PROCESSO DE REGULARIZAÇAO FUNDIÁRIA DO

LOTEAMENTO “OSVALDINHO”.

  51 A regularização fundiária do loteamento Osvaldinho passou por um

  processo longo e, de uma certa forma, demorado para atingir seus objetivos. Isto se deveu pelas suas características sócio-urbanas bem divergentes que obstaculizou as ações a serem implantadas por parte da equipe da SDUH em grande parte do período da regularização.

  As implicações envolvendo o loteamento Osvaldinho tiveram início logo após acontecer a ocupação, ainda em 2004, com o proprietário do terreno entrando com um pedido de reintegração de posse junto à justiça. Neste período ocorreu uma greve no judiciário que contribuiu para a demora na manifestação do Juiz, que então lhe concedeu uma medida cautelar, permitindo-lhe requisitar o apoio policial para desocupar a área.

51 Foto: Loteamento Osvaldinho

  Assim que a nova administração assumiu, a equipe da SDUH iniciou o reconhecimento das situações de moradia no município, e realizou uma vistoria na área alertando os ocupantes à comparecerem na prefeitura para saber das intenções do novo governo. Este foi o primeiro passo para iniciar um diálogo entre poder público e moradores para compreender a situação e procurar equacioná-la.

  Em seguida, a nova administração da SDUH procurou o proprietário para abrir canais de negociação no sentido de desenvolver o reordenamento urbano e a regularização da área objetivando a habitação social. Neste processo, vários vereadores e agentes políticos da cidade se colocaram-se como interlocutores dos donos do terreno, mas a equipe da Secretaria optou pelo tratamento direto com o dono, o que foi muito importante para o desenrolar de todo o processo. Para a compra do terreno, foram utilizadas linhas de financiamento destinadas para esse fim pelo Governo Federal.

  Em 2006, com uma ação articulada envolvendo o Ministério Público - MP, o proprietário do terreno, SDUH, Secretaria de Habitação do Estado de São Paulo e a Caixa Econômica Federal ficaram estabelecidos compromissos e responsabilidades para cada um no processo de regularização da área com assinatura do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta – TCAC.

  A concretização desta parceria evitou a reintegração de posse naquele momento, como também, a definição dos passos para a concretização da regularização dentro dos princípios da legalidade e justiça social.

  Para tanto, ficou estabelecido no TCAC os compromissos de cada órgão no sentido de promover a regularização fundiária do loteamento Osvaldinho. Após inúmeras reuniões e discussões, foram viabilizados os seguintes compromissos, conforme ilustrado no Quadro 12.

  QUADRO 12 – TCAC ATRIBUIđỏES E COMPROMISSOS VIABILIZADOS PARA REGULARIZAđấO DO LOTEAMENTO (Situação em janeiro de 2012) Governo Federal, Min. das Recursos para a aquisição dos terrenos, construção de Cidades moradias e complementação das edificações.

  Sec. de Habitação. (Representados pela CEF).

Governo Federal - Recurso para construção de equipamento de saúde na área

Ministério da Saúde institucional.

Governo Federal – Recurso para construção de equipamento de educação na

Ministério da Educação área institucional.

Governo do Estado – Recursos para a execução das obras de infra-estrutura, até o

Sec. de Habitação valor de R$ 6.300.000,00.(drenagem, pavimentação, guia e sarjeta).

  

Governo do Estado - Extensão de rede energia elétrica e ligações domiciliares,

SABESP E ELETROPAULO execução redes e ligações domiciliares de agua e esgoto.

  Prefeitura de Taboão da Prestar assessoria técnica às famílias, caso seja necessária a

  Serra e SDUH complementação de informações e documentos, para a obtenção de financiamento junto a CEF, tanto para a aquisição do terreno, quanto para construção da moradia ou complementação da edificação. Prestar assessoria técnica às famílias para complementação das edificações, visando a obtenção de alvará de conservação. Por meio do poder de polícia, retomar as áreas públicas, promovendo o remanejamento das famílias que serão consolidadas na própria área e a remoção daquelas que não preenchem os requisitos para que sejam contemplados por meio da consolidação da implantação do projeto de regularização do loteamento.

  Promover as seguintes benfeitorias públicas:

- Iluminação pública.

  • - Recuperação da APP.

  • Recuperação ambiental e construção de equipamentos de

    lazer nas áreas verdes.

  • Diagnostico e monitoramento das famílias moradoras na áreas. Conceder título de legitimação de posse as famílias conforme os critérios estabelecidos.

  

PROPRIETÁRIO Propor ação de reintegração de posse em face das pessoas

que ocupam os respectivos lotes há menos de ano e dia e não preenchem os requisitos para que sejam contemplados por meio da consolidação da implantação do projeto de regularização do loteamento.

  Elaboração de projeto de regularização da área.

  Em 19 de fevereiro de 2006 inicia-se o processo de regularização fundiária por meio de uma reunião com os moradores em uma escola estadual para discutir e esclarecer os compromissos assumidos entre a prefeitura, o proprietário do terreno e o MP, firmados no termo de ajustamento de conduta.

FOTOS DAS ASSEMBLEIAS PARA ESCLARECIMENTO

  52

  52 Fonte: SDUH Este evento contou com a participação de mil e duzentas pessoas aproximadamente, no qual se deu início ao procedimento de regularização do assentamento habitacional com a exposição realizada pelos técnicos da SDUH sobre os requisitos de atendimento das famílias a serem contempladas, conforme abaixo: a) não possuir outro imóvel no território nacional.

  b) não estar incluída em qualquer outro programa de moradia definitiva.

  c) possuir renda familiar de até R$ 1.800,00 (6 SM da época).

  d) residir no Município há pelo menos um ano.

  Nesta mesma reunião, aconteceu um fato interessante para ser relatado. Os representantes do MST local estiveram presentes e entregaram para à Secretária da SDUH uma lista com nomes para serem contemplados no loteamento, no qual a representante da pasta rejeitou de imediato, enfatizando que apenas seriam beneficiados aqueles que

  53 estivessem dentro do critério estabelecido. 53 Importante abrir um espaço neste momento para assinalar alguns aspectos a respeito do MST de Taboão da Serra e sua forma de atuação junto a comunidade.

  Este movimento, que não se constituía como personalidade jurídica. possuía até 2004 uma trajetória histórica de atrelamento junto ao poder público municipal, abalizado por este como seu locutor oficial para contemplar as demandas habitacionais da população. Até aquele momento, os poderes executivo e legislativo do município articulavam a política habitacional da cidade por meio de um mecanismo de cooptação popular, no qual a prefeitura era o responsável por fazer o cadastro dos moradores e a emissão de uma carteirinha que garantia ao munícipe concorrer a um lote.

  Por sua vez, o poder público consolidava o processo realizando assembleias mensais na Câmara de Vereadores para sortear os lotes, sendo que, apenas entrariam nesse sorteio aqueles que eram indicados pelo movimento.

  O então presidente do movimento MST de Taboão da Serra fazia parte do partido do prefeito em 2004 e foi, vereador da cidade de Taboão da Serra em 2005, reeleito na eleição seguinte, chegando a presidência da Câmara. Desde sua primeira eleição, mudou sistematicamente de partido, começou sua atuação no PT, passou pelo PV, depois PSDB e em 2011 foi para o PMDB. , Este vereador se posicionava, até meados de 2009, como forte oposição ao prefeito, porém, passou a apoiá-lo em 2010, chegando a ser o líder do governo naquela Casa Legislativa.

FOTO DA ASSEMBLEIA

  Podemos considerar que a definição destes critérios foi objetiva e de grande importância para garantir efetivamente o interesse social do loteamento para as famílias beneficiadas ocupantes da área, como também, dar transparência ao processo da regularização fundiária promovido pela SDUH que, até aquele momento não tinha o respaldo dos moradores que se mostravam incrédulos, motivados pelas experiências do chamado “toma lá, dá cá” demonstradas por governos anteriores.

  De acordo com Ângela Amaral, titular da Pasta da SDUH no período da regularização, os critérios elencados acima também contribuíram para inibir outros interesses conflitantes com a moradia no processo de regularização, tais como a utilização de lotes para outros usos (exclusivamente comercial, serviço, comunitário ou religioso), financeiros

  54 (aluguel ou comercialização indevida), ou políticos (clientelismo) .

  Em seguida, a população local passa a fazer parte ativa da política de regularização e reconversão urbanística da área assinando individualmente o Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta- TCAC, assumindo assim, as seguintes obrigações ilustradas no Quadro 13.

54 Conforme entrevista realizada pelo autor.

  

QUADRO 13 –TCAC

Ố OBRIGAđỏES ASSUMIDAS PELOS MORADORES DO

LOTEAMENTO -

  

V.1 – Todos aqueles a serem contemplados com um lote, previamente entrevistados e com sua

respectiva construção selada pela Prefeitura Municipal de Taboão da Serra, inclusive o(s)

COMPROMISSÁRIO(S), declaram que ocuparam a área correspondente à sua moradia atual,

sem qualquer autorização dos proprietários da gleba, construindo sua casa de alvenaria sem

qualquer autorização ou licença, não tendo nenhum direito sobre o imóvel (construção e

terreno).

  

V.2 – O(s) COMPROMISSÁRIO(S), neste ato, é(são) cientificado(s) da ordem de

reintegração de posse, concedida aos proprietários das glebas nos autos do processo n. 779/04,

em trâmite perante a 3ª Vara da Comarca de Taboão da Serra, tomando conhecimento de que,

por ora, os proprietários não irão cumprir a liminar no que tange ao lote que ocupa, visando a

regularização do empreendimento. Contudo, caso seja inviabilizada a regularização do

loteamento por fato não imputável ao loteador, seja por motivos urbanísticos, ambientais ou

registrários, a ordem de reintegração poderá ser cumprida.

V.2.a) Vale ressaltar que novas ocupações na área poderão inviabilizar a regularização do

empreendimento, o que poderá dar ensejo ao cumprimento da ordem de reintegração de posse

na área como um todo.

V.3 – Reconhecendo que não possui(em), por ora, nenhum direito sobre o imóvel (construção

e terreno), o(s) COMPROMISSÁRIO(s) tem ciência e concorda(m) expressamente que, caso

o lote que ocupa(m) atualmente seja excluído do loteamento, em virtude da necessidade de

readequação do projeto, em especial para a recuperação da Área de Preservação Permanente,

sua construção será demolida, não tendo ele(s) qualquer direito de indenização contra os

proprietários das glebas e/ou a Prefeitura Municipal, sobre os materiais e mão de obra

despendidos. Será, contudo, se mantido o seu cadastro (caso em que preencha todos os

requisitos exigidos para tanto), remanejado para outro lote do mesmo loteamento, podendo

utilizar, se assim o desejar, os materiais provenientes da demolição de sua atual moradia.

V.4 – O(s) COMPROMISSÁRIO(S) declara(m) expressamente neste ato, sob pena de ser(em)

processado(s) por crime de falsidade ideológica (Código Penal, artigo 299), bem como

excluído(s) do cadastro da Prefeitura Municipal de Taboão da Serra e perdendo o direito ao

lote e à construção, sem qualquer direito de indenização contra os proprietários e/ou a

Prefeitura Municipal de Taboão da Serra, que não possui nenhum outro bem imóvel, seja

neste Município, seja em qualquer outro do Território Nacional.

V.5 – O(s) COMPROMISSÁRIO(S) declara(m) expressamente, sob as mesmas penas do item supra, que não está(ão) incluído(s) em qualquer outro programa de moradia definitiva.

  

V.6 – O(s) COMPROMISSÁRIO(S) declara(m) expressamente, sob as mesmas penas do item

V.4 supra, que sua família possui renda mensal igual ou inferior a R$ 1.800,00 (um mil e

oitocentos reais), sendo assim considerada de baixa renda, nos termos da Lei Complementar

Municipal n. 112/05.

  

V.7 – O(s) COMPROMISSÁRIO(S) tem ciência e conhecimento de que caso não

preencha(m) os requisitos (inclusive os contidos nos itens V.4, V.5 e V.6) de atendimento das

famílias a serem contempladas por meio da consolidação da implantação do projeto de

regularização do loteamento, obedecidos os critérios já definidos dos programas de

financiamento público e da Prefeitura Municipal de Taboão da Serra, seu cadastro será

automática e imediatamente cancelado, perdendo o direito ao lote e à construção, sem

qualquer direito de indenização contra os proprietários e/ou a Prefeitura Municipal de Taboão da Serra.

V.7.a) Neste caso, após notificado(s) pela Prefeitura Municipal de Taboão da Serra sobre o

cancelamento de seu cadastro, deverá(ão) desocupar o lote no prazo de 60 (sessenta) dias,

visto que sua construção deverá ser demolida.

V.7.b) Faz-se mister ressaltar que se trata de empreendimento de interesse social, o que está a

justificar a regularização da ocupação, devendo ser afastada qualquer tentativa de especulação

imobiliária.

V.8 – As famílias cadastradas que tiverem crianças e/ou adolescentes, deverão comprovar sua

matrícula e regular freqüência em estabelecimento oficial de ensino fundamental, sob pena de

cancelamento do cadastro, devendo ser analisado caso a caso.

V.9 – Os ocupantes cadastrados, inclusive o(s) COMPROMISSÁRIO(S), compromete(m)-se

a não aumentar o número de pessoas que residam em suas atuais moradias, salvo nascimentos,

sob pena de cancelamento do cadastro e conseqüente perda do direito ao lote, devendo ser

analisado caso a caso.

  

V.10 – Desde já e até a quitação de todas as parcelas do lote (preço do lote e indenização pelo

dano ambiental), o(s) COMPROMISSÁRIO(S) não poderá(ão) transferir à qualquer título,

nem mesmo locar ou emprestar sob qualquer forma sua residência, não podendo ainda efetuar

qualquer tipo de desdobro do lote, sob pena de perder(em) todas as prestações já pagas, a

indenização para recuperação do dano ambiental, além do cancelamento do cadastro e

conseqüente perda do direito ao lote e a construção (materiais e mão de obra), sem qualquer

direito a indenização contra os proprietários e/ou a Prefeitura Municipal de Taboão da Serra.

V.10.a) Sem prejuízo, o(s) COMPROMISSÁRIO(S) poderá ser processado criminalmente,

como incurso(s) no artigo 171, § 2º, I, do Código Penal.

  

V.10.b) Aquele que vier a ocupar o lote ou parte dele, que lhe for transferido pelo(s)

COMPROMISSÁRIO(S) à qualquer título, não estando incluído no cadastro da Prefeitura

Municipal de Taboão da Serra, não terá qualquer direito ao lote ou parte dele e a construção

(materiais e mão de obra) e deverá desocupar a área assim que constatada sua presença, sem

qualquer direito de indenização contra os proprietários e/ou a Prefeitura Municipal de Taboão

da Serra, ressalvado eventual direito contra o(s) COMPROMISSÁRIO(S).

  

V.10.c) Quitadas todas as parcelas e desde que regularizado o loteamento, no aspecto físico e

registrário, a propriedade do respectivo lote será transferida ao(s) COMPROMISSÁRIO(S).

V.11 – O preço do lote poderá ser pago pelo(s) COMPROMISSÁRIO(S) aos proprietários das

glebas, mediante financiamento, com ou sem caução da Prefeitura Municipal (dependendo do

perfil financeiro da família), ou por qualquer outro meio admitido em lei e aceito pelos

proprietários.

V.11.a) À cada parcela deverá ser acrescido o valor de R$ 1,00 (um real) que reverterá a uma

conta especial a ser aberta e gerida pela Prefeitura Municipal, conta esta vinculada,

exclusivamente, à reparação dos danos ambientais causados pela ocupação, em especial na

Área de Preservação Permanente.

V.11.b) A responsabilidade pelo dano ambiental é objetiva e solidária entre todos os

ocupantes cadastrados. Dessa forma, havendo construção de novas moradias ou ampliação das

já existentes, sem autorização da Prefeitura Municipal, o valor acrescido à cada parcela

passará a ser de R$ 2,00 (dois reais), sem prejuízo da imediata demolição da nova construção

ou da ampliação por parte da Prefeitura Municipal de Taboão da Serra.

  V.12 – Até a regularização do loteamento junto ao Cartório de Registro de Imóveis de Itapecerica da Serra, fica expressamente proibida a entrada na gleba de qualquer tipo de caminhão, caminhonete ou similares, a fim de evitar a mudança das famílias que hoje a ocupam, visando impedir a transferência à qualquer título dos lotes ou desdobro dos mesmas (cláusula V.10), bem como para impedir a entrada de material para construção e/ou ampliação de moradias.

  V.13 – O(s) COMPROMISSÁRIO(S) se compromete(m) a informar à Prefeitura Municipal, imediatamente, o ingresso ou a ameaça de ingresso na gleba de qualquer tipo de caminhão, caminhonete ou similares, bem como a ocorrência de eventuais novas ocupações e tentativas de transferência do lote à qualquer título ou de desdobro do mesmo (lote).

  V.13.a) A Prefeitura Municipal, por sua vez, obriga-se a efetuar fiscalização constante na área, adotando as providências necessárias para o “congelamento” da mesma, inclusive realizando demolições.

V.14 – O(s) COMPROMISSÁRIO(S) tem ciência e conhecimento de que sua expectativa de direito restringe-se única e exclusivamente a um lote.

  Esta atuação conjunta com o MP, além de inédita em situações semelhantes, foi um forte indicador de potencialidade das ações articuladas entre poder público e sociedade para resolver problemas históricos da população de baixa renda.

  FOTO DE REUNIÃO PARA EXCLARECIMENTOS NA ASSINATURA DO TCAC

  55

55 Fonte: SDUH

56 De acordo com Ângela Amaral , o processo de regularização na sua dimensão urbanística, social e fundiária, demorou muitos anos.

  Para a citada, um dos maiores problemas referiu-se a dificuldade de manter o congelamento da área ocupada, após a selagem dos lotes e assinatura do TCAC. Depois desta etapa muitas pessoas continuaram ocupando a gleba e construindo suas casas, aumentando destarte, a dimensão do problema habitacional.

  Segundo a Secretária,

   “Algumas pessoas, da época em que disputavam a liderança da ocupação, eram na realidade os “agenciadores” de vendas de imóveis no local. Eles objetivavam arrecadar recursos, vendendo o que nem era deles, o que se caracteriza crime. Muitas das famílias compareceram a SDUH e ao MP, apresentando seus comprovantes de compra de imóvel, quando entendiam que haviam sido enganadas e tomavam conhecimento da situação do imóvel.

  Muitos recursos circularam neste processo, e muita gente perdeu dinheiro enquanto outros ganharam de maneira rápida e criminosa. Enfrentar a dificuldade no congelamento, também representava enfrentar estes agentes, que aproveitavam da situação buscando aferir lucros financeiros pessoais.”

  Com isto, a equipe da SDUH acabou fazendo novos ajustamentos gradativamente, demandando então, análises das novas situações e detalhamento de procedimentos para enfrentar a situação das novas famílias que se mudaram para o local.

  56 56 Conforme entrevista realizada pelo autor.

  Em visitas a área durante o processo da regularização, foi possível perceber a luta constante entre os técnicos da SDUH, tendo a frente deste combate a então Secretária Ângela Amaral, para inibir novas ocupações ao mesmo tempo que se buscava realizar um trabalho intenso de informação e orientação a fim de esclarecer o que de fato estava ocorrendo no local.

  Foi realizada uma ação conjunta com a Guarda Civil Metropolitana – GCM e Secretaria de Obras que mantinham de plantão durante 24 horas uma equipe para derrubar as novas construções. Com o passar do tempo, a população moradora do loteamento Osvaldinho também contribui ao denunciar as novas ocupações.

  FOTOS DE OCUPAđỏES DURANTE O PROCESSO DE REGULARIZAÇAO

  57

57 Fonte: Morador do loteamento

  58 Também foi possível constatar que periodicamente eram realizadas

  reuniões entre a Prefeitura, o Ministério Público e moradores, visando dirimir dúvidas e detalhar os critérios utilizados, como também, definir procedimentos para o fechamento da listagem das famílias a serem consolidadas na área.

  FOTO DE REUNIÃO DE ESCLARECIMENTO

58 Fonte: Morador do loteamento

  No acompanhamento da regularização fundiária do loteamento este pesquisador pode perceber as dificuldades enfrentadas pelos técnicos representantes da SDUH junto aos órgãos de financiamento, como por exemplo a Caixa Econômica Federal, que não dispunha na época de programas para situações como esta. Desta forma, não foi possível equacionar o problema durante muito tempo pelo fato do agente financeiro possuir rígidas normas internas, apesar do esforço de algumas pessoas do escritório regional, demorou-se para encontrar alternativas para a situação, contribuindo para agravar a situação na área.

  Tal equação só foi resolvida e viabilizada com os programas do Governo Federal, como PAC – Programa de Aceleração e Crescimento -, o MCMV – Minha Casa, Minha Vida -, e com intervenção direta das Secretarias Nacional e Estadual de Habitação.

  No caso específico do loteamento estudado, era necessário realizar duas linhas de financiamento. Uma para a compra do terreno e a outra para as reformas urbanas legais necessárias de cada casa para a efetivação da regularização. Neste caso, a instituição financeira não possuí, até o momento, em sua linha de financiamento mecanismos para contemplar as duas frentes acima.

  Por outro lado, nas visitas e acompanhamento do processo da regularização do loteamento, constatamos a existência de alguns grupos de pessoas com outros interesses que também auxiliaram para o atraso da legalização da área.

  Para isso utilizavam todos os tipos de métodos para emperrar o processo como, por exemplo, incentivar novas ocupações ou ameaçar fisicamente alguns moradores mais articulados na participação da regularização.

  A problemática das ocupações que se tornaram constantes no terreno durante todo o processo, embora a equipe da SDUH apresentasse um forte esquema para impedir novas construções, foi motivada principalmente pela venda ilegal de lotes. Estas ocorrências serão abordadas no Capítulo sobre as comunidades envolvidas no planejamento de reconversão urbanística.

  3.5.2- O Circuito da Regularização Fundiária do ‘Osvaldinho” e os Canais de Participação

  Esta parte do estudo pretende demonstrar o comportamento das políticas locais para a regularização fundiária e seus determinantes de participação popular no município de Taboão da Serra a partir de 2005, como possibilidade prática da participação popular efetiva.

  Para esta análise foram construídos indicadores que permitissem verificar o raio de alcance e os limites dos mecanismos participativos propostos pela gestão da SDUH para a regularização fundiária do loteamento estudado que se encontrava na irregularidade urbana.

  Desta forma, procurou-se fundamentar estas experiências de participação com enfoque nas questões relacionadas à democratização da terra urbana com reinserção social, bem como, a abertura e ampliação dos espaços públicos como arenas deliberativas populares, buscando detectar os seguintes aspectos: § Mecanismos de participação popular empregados pelo poder público local. § Interlocução entre os programas fundiários e demais canais participativos. § Como atuam e quais os circuitos de compartilhamento do poder decisório popular e seus raios de alcance. § Efetividade da participação popular no processo de Regularização Fundiária do caso estudado. A partir destas questões podemos levantar as seguintes hipóteses:

  1. A participação popular inserida no processo de regularização fundiária estudado tornou mais eficiente seus objetivos.

  2. O programa fundiário urbano não pode atuar isoladamente, havendo a necessidade de interagir com outros agentes públicos participativos e populares.

  3. Programas de regularização fundiária participativos podem contribuir para fragmentar os inúmeros movimentos de grilagem, bem como, as diversas formas de exploração e especulação da terra existentes.

  Posto isto, iremos abordar de agora em diante quais foram os canais participativos empregados no processo de regularização fundiária do loteamento Osvaldinho.

  Conforme já detalhado anteriormente, o início do processo de regularização do loteamento “Osvaldinho” aconteceu com uma ampla assembleia com os moradores, na qual foram expostos os critérios, seguindo as diretrizes do Plano Diretor Participativo.

  Para tanto, a equipe da SDUH procurou desenvolver uma metodologia de associativismo ativo abrindo alguns canais de participação que envolveram desde as discussões dos problemas a serem enfrentados como também, tornarem os moradores parte do processo de regularização.

  No trabalho de campo constatamos que os canais participativos fizeram parte importante como instrumento para quebrar com o circuito de poder negativo que existia na gleba.

  Sendo assim, elencamos abaixo alguns mecanismos utilizados pela SDUH para envolver os moradores do Osvaldinho no processo de regularização que serão comentados detalhadamente em seguida.

  • Assembleias periódicas
  • Representantes por Quadra
  • Reuniões semanais
  • Curso de Regularização Fundiária
  • Mutirões
  • Interlocução diária – Gabinete da Secretária e Técnicos
  • Integração com Orçamento Participativo As assembleias ocorreram em toda a fase da regularização, sendo realizadas em locais públicos próximos ao terreno com a participação dos representantes da SDUH e MP.

FOTO DE ASSEMBLEIA REALIZADA EM 2009

  Nestes encontros a população moradora do Osvaldinho podia opinar e decidir qual caminho a tomar sobre alguma pendência que o processo de regularização exigia.

  Podemos citar como exemplo a questão da dívida do IPTU do terreno que se encontrava em aberto pelo fato do proprietário não ter

  59 pagado .

  Neste caso foram realizadas diversas reuniões em 2008 com a comunidade e posteriormente em uma assembleia previamente agendada, a SDUH e MP abriram espaço para a comunidade decidir como equacionar este problema.

  Tendo em vista que a população estava muito envolvida e 59 entusiasmada para que o sucesso da regularização fundiária do loteamento

  

No primeiro trimestre de 2008 foi realizada assembleia na área com a participação do Prefeito onde foi informado que o “ loteamento tinha uma divida de IPTU com a prefeitura desde a época da ocupação, 2004, totalizando cerca de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) e que, conforme legislação municipal, só seria possível regularizar o loteamento com a liquidação da divida. Foi proposto à comunidade que se responsabilizasse pelo pagamento do imposto proporcional ao tamanho da área do seu lote, proposta aceita por unanimidade. A partir deste momento, em todos os anos posteriores, foi lançado o imposto tendo como proprietário o dono do imóvel e como compromissário e ocupante, devidamente analisado e reconhecido como a ser consolidado”. Nota: Reprodução de um documento elaborado e cedido por Ângela Amaral. se concretizasse logo, ficou decidido por ampla maioria dos participantes que esta dívida deveria ser rateada entre eles de acordo com a metragem de cada lote e quitada naquele mesmo ano.

  Para dar transparência ao processo, a equipe da SDUH promoveu um encontro com os moradores em uma escola estadual próxima à área onde entregou os carnês fracionados para cada morador.

  Em entrevista com Ângela Amaral a respeito deste entrave, a citada comenta que:

   “ Na época foi aventada por vereadores antigos da cidade, a proposta de aprovar uma lei alterando a lei que exigia a quitação da dívida de IPTU para autorizar a aprovação do parcelamento. Entretanto a prefeitura avaliou que não seria correto criar esta exceção e que no processo era importante manter a proposta de que os moradores se responsabilizassem pelo pagamento do IPTU. Mesmo porque, seria mais demorado tramitar pela Câmara. Porém, a principal questão foi o fato do valor do IPTU ser baixo, permitindo assim, de acordo com o código tributário, utilizarmos alguns mecanismos para isenção e remissão para pessoas que comprovem que não tenham recursos suficientes para assumir este pagamento.”

  Durante o trabalho de campo ao longo do processo de regularização do loteamento, foi possível detectar que a presença constante do poder público municipal, representado pela equipe da SDUH e a promotora do MP, permitiu criar uma sinergia entre moradores e gestores que contribuiu substancialmente para que os procedimentos estipulados entre as partes pudessem desenrolar com objetividade.

  Ao acompanhar de perto as discussões sobre a questão do IPTU, podemos avaliar que o processo participativo construído no decorrer da jornada fundiária do loteamento foi fundamental para equacionar o problema.

  Ao abordar este tema em entrevista com Ângela Amaral e questionar sobre os procedimentos adotados, a mesma colocou que: “Avaliando todo este cenário, consideramos que

  seria importante tratar todos os moradores por igual, dentro da mesma lei, pois seria mais educativo.

  As pessoas nunca se recusaram a pagar esta dívida tributária e a questão do financiamento da terra sempre foi discutido entre todos, deixando claro que o valor seria acessível e adequado as condições de cada um. Importante ressaltar que nunca se falou em doação do terreno, nas reuniões e assembleias procurávamos sempre deixar claro o fato da gleba ser de propriedade particular e que existia uma demanda enorme de outras famílias sem moradia espalhadas pela cidade. Desta forma, a política habitacional proposta por esta gestão tinha como objetivo a universalização do atendimento de acordo com uma previsão bastante transparente da realimentação dos recursos para a regularização fundiária em geral.”

  Outro mecanismo importante para o processo participativo da regularização do loteamento consistiu em possibilitar aos moradores serem representados por quadra. Esta iniciativa foi pensada e implementada pela SDUH em conjunto como MP, sendo coordenada por este último. Ela consistia em realizar eleições entre os moradores representantes por quadra do loteamento.

  Estes, por sua vez, tinham a incumbência de frequentar as reuniões, principalmente as semanais, e demais atividades promovidas pelos poderes públicos responsáveis pela regularização fundiária da gleba e passar as informações para os moradores da rua em que eram representantes.

  Em relação às reuniões semanais, elas passaram a ocorrer logo no início do processo com dia e local fixo, no horário noturno e próximo à área do loteamento, para poder atingir grande parte dos moradores. Estes encontros estavam abertos tanto para a presença dos representantes eleitos por quadra, como também para outros moradores do loteamento que tivessem interesse em participar.

  O objetivo principal era procurar manter a população local informada sobre o andamento da regularização, escutar os anseios da mesma e organizar em conjunto algumas ações pontuais para posteriormente serem decididas em uma assembleia.

  FOTO DE REUNIÃO SEMANAL - 2009

  No acompanhamento destas reuniões por este pesquisador foi possível constatar a importância dela como canal de interlocução oficial da regularização fundiária para consolidar a presença do poder público no local, quebrando assim, com as chamadas “redes de boatarias” que mantinham a população descrente.

  Não podendo deixar de lado e citar a importância da participação ativa da então Secretária da SDUH, Ângela Amaral, que na maioria das vezes fazia-se presente a estes encontros e a forma simples e sincera na condução do diálogo com os moradores, como também, escutar seus anseios e dúvidas, estendendo assim, seu horário de trabalho na pasta para fora do gabinete.

  Por outro lado, seu gabinete sempre esteve aberto à população em geral sem burocracias para uma conversa ou esclarecimento e, outrossim, para que dialogassem ou reivindicassem as ações e serviços de competência daquela autarquia.

  Muitas vezes era possível encontrar a Secretária em um corredor qualquer da SDUH conversando com algum morador, escutando seus problemas e posicionando-o sobre o que poderia ou não ser feito e quais os caminhos deveriam ser tomados pelo munícipe para obter uma solução adequada.

  Esta interlocução quase que diária demonstra uma postura muito importante para adquirir a confiança de uma população tão descrente dos serviços públicos como a encontrada em Taboão da Serra.

  Importante destacar que, conforme relato em entrevista com um morador do loteamento, as reuniões semanais não aconteceram mais após a mudança da gestão da pasta da SDUH em fevereiro de 2011.

  Conforme depoimento de um morador, os canais de interlocução ficaram muito difíceis após este fato, sendo que as reuniões eram um ponto importante para discutir o processo de regularização, tendo em vista que, embora o loteamento já esteja regularizado existem muitas pendências com o agente financeiro e outras nos aspectos físicos do terreno, que será visto no último capítulo.

  Outro mecanismo de muita importância para ampliar a participação cidadã dos moradores do Osvaldinho foi a promoção do Curso de Regularização Fundiária.

  Este curso foi elaborado pela SDUH e financiado por um convênio cujas atividades estavam previstas e definidas em parceria com a Caixa Econômica Federal, o Instituto Polis e o Ministério das Cidades.

  O curso era administrado de forma gratuita com objetivo de capacitar os moradores tanto do Osvaldinho como de outras regiões do Município. O conteúdo do curso passava por todas as etapas que envolvem a regularização fundiária e sua importância, como também, salientar a importância de participação como parte presente do processo.

  Em conversas e entrevistas com moradores, foi possível perceber que os mesmos possuíam bastante conhecimento sobre a regularização fundiária, bem como, apresentavam uma postura bastante ativa e perspectiva na hora de colocar seus argumentos, fruto da participação em que estão envolvidos.

  Porém, um aspecto que chamou muita atenção foi o fato do curso ter acontecido em três edições anuais, sendo a última em 2010, porém não ocorreu sua continuidade após a mudança da gestão da pasta da SDUH em 2011.

  Logo no inicio do processo de regularização, foram implementadas diversas ações por parte da equipe da SDUH e MP em conjunto com os moradores para garantir que as áreas públicas destinadas no projeto fossem consolidadas, criando assim, uma dinâmica de participação ativa para a inclusão dos moradores no processo de regularização.

  Desta forma, foi dialogado com a população local para criarem mutirões visando construir espaços públicos dentro do Osvaldinho. Em contrapartida, a prefeitura cedia o material necessário para as obras.

  FOTOS DOS MUTIRÕES CONSTRUđấO DO ESPAđO PARA ATENDIMENTO DA COMUNIDADE A experiência de utilizar a prática de mutirões para a melhoria dos espaços públicos foi muito bem recebida pelos moradores que puderam agilizar muito o processo de regularização na parte prática e ao mesmo tempo ampliar o espaço de convivência entre eles no período das obras.

  De acordo com depoimento de Ângela Amaral, este trabalho comunitário foi espelhado nas experiências bem sucedidas de mutirões

  60 para habitação popular implementada em 1989 na cidade de São Paulo.

  Um passo importante para a avaliação de um processo participativo deve ter em conta a existência ou não do Orçamento Participativo – OP - como um mecanismo de expressão popular. Existem muitos exemplos espalhados pelo mundo de modelos participativos que ao serem avaliados tornam-se incompletos pela não existência do OP em seus planos de governo.

  Não se trata aqui de afirmar que a simples existência do OP em uma cidade a torna mais participativa, é apenas um indicador de participação. O segundo passo é avaliar se este processo participativo está sendo eficiente na sua forma deliberativa de discutir os problemas da cidade.

  Podemos citar o exemplo da cidade de São Paulo que extinguiu o OP de seus planos de governo em 2005 e até os dias de hoje tenta contemplar a população com algumas audiências públicas em dias e locais pouco propícios para a reflexão do que está sendo debatido e, sempre às vésperas da aprovação da peça orçamentária pela Câmara de Vereadores da capital paulistana, o que torna muito ineficiente a participação popular.

  No caso de Taboão da Serra, o OP surgiu em 2005 no primeiro ano da nova gestão de governo. Naquele ano a população de Taboão da Serra conheceu duas experiências inovadoras de participação popular, o OP e o Plano Diretor Participativo - PDP.

60 Para maiores referênciasver BONDUKI, Nabil – “Habitar São Paulo – Reflexões sobre a gestão urbana” – 2000.

  As discussões do PDP foram abertas para a população emitir suas opiniões como também deliberar. Desta forma, o governo municipal aproveitou para realizar as assembleias do OP em pauta comum com o PDP.

  Porém, neste aspecto participativo foi possível detectar certo esvaziamento do OP na cidade no decorrer dos anos seguintes. Neste caso, parece que a disputa de poder dentro do governo sobre a conceituação da participação popular e sua efetividade tomou conta de todo o processo, relegando o OP a acontecer apenas um ano sim outro não.

  Nas entrevistas com os moradores do Osvaldinho, poucos citaram o OP em suas atividades participativas e, aqueles que o citaram, frequentaram apenas algumas assembleias no inicio.

  Muitos deles alegaram que o OP estava centralizado demais em algumas regiões e que de certa forma era dirigido a alguns investimentos específicos.

  Podemos concluir que a interlocução do OP e as demais arenas de debates em Taboão da Serra ainda são partes sem muita comunicação. Embora o OP na região esteja integrado ao Fórum de Participação

61 Popular Paulista - FPP desde 2008, foi possível perceber a diminuição

  considerável do número de participantes representando Taboão da Serra nas atividades dos anos subsequentes do fórum.

61 O Fórum Paulista de Participação Popular existe desde 1999 com o objetivo de articular os

  movimentos e organizações da sociedade civil, mandatos parlamentares e prefeituras do Estado de São Paulo na construção e defesa da democracia participativa. Seus objetivos são: Contribuir para debater, realizar estudos, sistematizar e divulgar experiências de participação popular, realizar atividades formativas, subsidiar governos e movimentos na implementação de processos participativos, estimular multiplicadores do debate e apontar diretrizes para o aprofundamento e o fortalecimento da democracia participativa e da cidadania. Fonte: Instituto Polis

  • O Fórum se reúne anualmente com todos os representantes dos OPs do Estado de São Paulo.

  De acordo com relato de um ex-delegado representante do OP da cidade no FPP, “não é possível construir a participação apenas de dois em

  dois anos”, pois o orçamento público é decidido anualmente.

  Em relação ao processo participativo empregado na regularização do loteamento Osvaldinho, podemos afirmar que a interlocução direta e cotidiana entre SDUH, MP e moradores permitiu abrir canais de participação importantes para os caminhos da democracia participativa.

  Foi possível detectar ao longo do processo de regularização fundiária implementada no terreno, a importância desta abertura para a participação da população local como fundamental para quebrar com o vício clientelista

  e, até mesmo de medo dos moradores, que estavam acostumados a ficar calados e aceitar as definições de suas vidas de acordo com o imposto por atores estranhos ao processo urbanístico da gleba.

  Esta particularidade demonstra que o circuito fundiário do Osvaldinho foi muito complexo, exigindo por parte deste estudo realizar a recuperação do contexto histórico da ocupação do loteamento para serem analisados por todos os ângulos possíveis objetivando compreender seus circuitos sociais e as dinâmicas que envolveram todo o processo, que será abordado a seguir.

  3.5.3- CONFRONTOS E ENFRENTAMENTOS NO PROCESSO DE REGULARIZAđấO

  62 Nesta parte do estudo analisou-se e diagnosticou-se como a atuação

  dos mecanismos da gestão social, pautados anteriormente, expressaram suas potencialidades para quebrar com a forte interferência dos grupos mais e menos organizados inseridos no circuito do loteamento com propósitos contrários ao interesse coletivo dos moradores.

  Para tanto, o conhecimento dos anseios, necessidades e possibilidades das comunidades envolvidas a partir da realidade do loteamento, permitiu realizar um diagnóstico concreto destas redes e, também das parcerias formadas que envolveram a participação da sociedade e poder público local no planejamento de reconversão urbanística.

  O loteamento Osvaldinho, considerado como um micro território no 62 qual foi o universo desta investigação científica, mostrou possuir

  Foto do loteamento Osvaldinho - 2012 inicialmente no seu processo de regularização fundiária um vinculo perverso de alguns setores que de alguma forma estavam atrelados ao poder público do município, tanto do executivo como do legislativo no período da ocupação em 2004.

  Na pesquisa de campo, foi possível detectar que os grupos contrários ao processo de regularização foram os principais responsáveis tanto pela ocupação inicial, como pelo seu loteamento e cobrança de taxas perante o morador, caracterizando assim a clandestinidade do loteamento.

  Desta forma, consideramos que a disputa de poder neste circuito fundiário apresentou uma luta constante envolvendo, por um lado, os diversos grupos de interesse contrários à regularização do loteamento, e do outro, SDUH, MP e os moradores.

  Estes últimos, por sua vez, foram tomando conta do processo gradativamente conforme a reconversão urbanística e demais obrigações legais aconteciam.

  Nas entrevistas e conversas formais e informais com os participantes do processo pudemos detectar que o circuito do poder cujos interesses estavam longe da efetividade da regularização fundiária era constituído da seguinte forma:

  • Alguns Vereadores
  • Alguns setores da Prefeitura
  • Movimento Sem Teto da região
  • Grileiros
  • Especuladores imobiliários de habitação popular
  • Trafico de drogas e outras atividades ilícitas
Estes atores atuaram fortemente em 2004, na época em que aconteceu a ocupação, tanto no seu incentivo como no loteamento, como posteriormente ao decorrer da regularização fundiária da gleba.

  Antes de adentrar a esta ciranda, é importante destacar que no ano em que ocorre a ocupação tramitava um projeto na prefeitura para construir um conjunto habitacional financiado pelo Programa Arrendamento Residencial - PAR , que acabou sendo inviabilizado devido à ocupação da gleba.

  De acordo com relatos de alguns moradores mais antigos, o mecanismo adotado pelo governo municipal, anterior a 2005, para garantir habitação à população de Taboão da Serra consistia basicamente na concessão de lotes em glebas desocupadas pertencentes à prefeitura ou adquiridas por ela, conforme já descrito anteriormente.

  Desta forma, aqueles que não estavam associados ao movimento não tinham perspectivas de obter uma moradia por parte do poder público. Com o objetivo de compreender melhor este circuito de poder, procuramos situar na linha histórica do loteamento, de acordo com relatos dos moradores e lideranças locais, como a ocupação aconteceu e quais os atores envolvidos neste processo.

  Para a elaboração desta reconstituição histórica foram realizadas entrevistas com os primeiros moradores e alguns dos responsáveis pela

  63 ocupação .

  Importante ressaltar que no período do levantamento das informações sobre a origem da ocupação, ocorreram duas versões diferentes dos fatos nos depoimentos de alguns moradores. Desta forma, no momento em que não foi possível distinguir qual relato esteve mais 63 próximo da situação real, decidiu-se citar as duas versões.

  Pelo fato da pressão atrelada, algumas vezes, com a violência, para a abordagem das entrevistas foram preservados os nomes dos entrevistados conforme solicitado.

  De acordo com o relato de alguns moradores, a ocupação do terreno aconteceu em 8 de maio de 2004 promovida por Paraíba, Zinho, Pato e mais duas outras pessoas. O intuito destes era deixar algumas famílias ocuparem uma parte da área e a restante seria loteada comercialmente por eles conforme a demanda.

  Nos primeiros quinze dias já se encontravam no terreno cerca de 200 famílias acampadas. A partir deste momento chega à área “Binho”, que conforme relatos de setores da Segurança Pública e moradores da cidade, era responsável em controlar grande parte do tráfico de drogas e também a rede de prostituição da cidade, com grande influência e respeito na região.

  Desta forma, “Binho” expulsa os cinco “grileiros” que deram início a ocupação e passa a dominar a área. Porém, outros moradores relataram que esta situação aconteceu ao contrário, ou seja, Binho promoveu o início da ocupação e os outros cinco citados chegaram depois e passaram a lotear paralelamente o terreno, no qual foram expulsos pelo primeiro.

  Desta forma, considerando que Binho se consolidou ao longo do tempo no terreno como responsável pelo controle da divisão dos lotes e demais atividades, passaremos a descrever a partir deste momento relatos mais precisos sobre a história do loteamento.

  De acordo com uma moradora que participou ativamente das atividades junto com Binho, inicialmente estava previsto ocupar cerca de 84 mil metros quadrados, porém com a enorme demanda de famílias interessadas, estendeu-se o loteamento para todo o terreno, cuja extensão é de 187.991,38 metros quadrados.

  A logística implementada por Binho consistia em manter no terreno os moradores interessados em adquirir um lote. Estes, por sua vez, ficavam acampados em lonas a espera de um sorteio para ocupar seu respectivo lote.

  Todos os dias eram realizadas duas chamadas junto aos interessados que deveriam se apresentar na entrada do acampamento, sendo que uma delas acontecia durante a madrugada. No caso da pessoa não estar presente nestas chamadas, a mesma era expulsa do acampamento imediatamente por Binho e seus comandados.

  Um morador do loteamento afirmou em entrevista que adquiriu um lote, cedido sem custo, por um compadre conhecido de sua família que era ligado ao Binho. De acordo com seu relato, Binho possuía laços com o

64 PCC – Primeiro Comando da Capital e distribuía alguns lotes para seus

  associados com intuito de se fortalecer na área. Alguns destes favorecidos chegaram a pegar 8 a 10 lotes que distribuíram para outras pessoas, conforme o caso dele que recebeu seu lote por possuir laços familiares com um dos possuidores destes lotes.

  Outro depoimento prestado por um dos primeiros a fazer parte da ocupação e ter trabalhado ao lado de Binho, salienta que o referido não morava no local e apenas aparecia no loteamento para delegar ordens.

  Após algum tempo da ocupação, chega à área Mara, então moradora do bairro São Judas em Taboão da Serra, interessada em adquirir um lote. Com o tempo, ela passa a fazer parte da equipe de Binho e é responsável pelo cadastro das famílias ali presentes. De acordo com depoimento dela, no momento de sua chegada já existiam cerca de 400 famílias em barracas a espera do lote, no final de 2004 já totalizavam aproximadamente 964 famílias.

  Em seguida, foi constituída por Binho a Associação Beneficente Comunitário Jardim Record – ABCJR, embora o mesmo não fosse morador na região. De acordo com relato de moradores a constituição desta associação nunca foi muito clara para eles.

64 O PCC (Primeiro Comando da Capital), é considerada com a maior e mais organizada facção criminosa do país, criada em 1993.

  Em 2008, Binho, presidente da Associação, faleceu e a entidade passa a ser presidida por Mara que deu continuidade às atividades. Em entrevista com Mara, a atual presidente da ABCJR, questionada sobre a possibilidade de poder ter em mãos o estatuto da associação, a mesma alegou que está perdido e que não poderia me fornecer uma cópia.

  Esta entidade possuiu cerca de 900 “associados”, de acordo com informações fornecidas pelo MP baseada em um “livro preto” pertencente à ABCJR e pela própria presidenta da entidade.

  Neste livro, segundo o MP, constavam os registros de todos os associados e identificados seus respectivos lotes. Ainda, conforme estimativas de alguns moradores, foi possível constatar que a referida entidade cobrava cerca de sete mil reais ou mais para o morador se tornar sócio da mesma, mas a intenção real era formalizar a permanência do “associado” no lote. Importante destacar que não foram encontrados documentos que comprovem estas afirmações.

  Os associados preenchiam uma ficha cadastral muito semelhante a um contrato de adesão, ilustrada na Figura 1. Cada ficha tinha anexada à planta do terreno com a identificação e localização do respectivo lote.

  Para tanto, as quadras e lotes indicados no desenho eram registrados como moradias que foram sendo construídas no terreno.

  FIGURA 1 FICHA CADASTRAL DA ABCJR Segundo relato de alguns moradores, as cobranças para aquisição de um lote começaram no início da grilagem com o preço de duzentos reais e foi aumentando respectivamente até cerca de oito mil reais.

  Na época da ocupação foi elaborado pelos loteadores um desenho com ruas e lotes, ver Figura 2. Porém, segundo representantes da SDUH, esta planta desconsiderava qualquer legislação vigente e critérios técnicos como declividade, cursos d’água, drenagem, entre outros.

  O fato de o referido desenho que orientou a demarcação dos lotes desconsiderar a topografia, os problemas do solo e as regras mínimas de ordenamento urbano, fez com que regularização fundiária da área tornasse morosa.

  De acordo com o relato de dois moradores, esta planta era vendida pela entidade inicialmente por cem reais e, com o passar do tempo e o aumento da demanda por lotes na região, o preço chegou a quinhentos reais. A aquisição, segundo os entrevistados, era obrigatória para poder continuar no lote.

  Por outro lado, existiam informações de que alguns funcionários da prefeitura da gestão de 2004, responsáveis pela aplicação de um cadastro junto a comunidade do loteamento Osvaldinho, desenvolveram a referida planta que foi apropriada pela ABCJR e apresentada aos moradores como de autoria própria.

  FIGURA 2 PLANTA TÉCNICA COM DESENHO DOS LOTES Fonte: Desenho técnico fornecido por um morador. Outro morador relatou que quando chegaram ao local os incentivadores da ocupação estabeleceram que os lotes deveriam ser separados nas dimensões mínimas exigidas pela legislatura urbana. Desta forma, ele e mais alguns companheiros que possuíam experiência como trabalhadores da construção civil, fizeram a medição de todo o terreno com fita métrica para a divisão dos lotes, deixando um espaçamento para calçada e a rua.

  Porém um aspecto chamou a atenção nesta entrevista, ao ser questionado sobre a Planta Técnica, Figura 2, o mesmo não a reconheceu como instrumento para a divisão do terreno, enfatizando o que tinha dito acima como a versão correta dos fatos. Foi possível perceber nesta entrevista certo receio do entrevistado em falar sobre o assunto e sobre a influência de Binho na ocupação.

  Em entrevista com Mara, a atual presidenta da ABCJR, a respeito do desenho técnico da Figura 2, a mesma confirmou que a associação mandou confeccionar a planta com intuito de facilitar futuramente no processo da regularização do terreno. Mas, no entanto, ela não confirmou a obrigatoriedade da compra da planta pelos moradores.

  Um morador, considerado como dos mais atuantes no processo de regularização, segundo os técnicos da SDUH, citou a atuação de “Binho” como uma liderança muito forte na região e como o principal responsável por deflagrar a ocupação do terreno, destacando que sem sua presença a ocupação dificilmente aconteceria. Foi possível perceber no relato do morador que o mesmo não se sentia à vontade para aprofundar uma crítica negativa sobre este personagem local.

  Por meio deste depoimento e de alguns outros, detectamos que grande parte da população moradora do loteamento Osvaldinho possuía ciência das atuações paralelas da então liderança “Binho” junto ao tráfico de drogas e outras atividades ilícitas. Porém, reconheciam-no como potencialidade do território para obterem a moradia no loteamento, pois até aquele momento, o governo municipal não transmitia confiança e praticidade para dar soluções aos problemas sociais, principalmente de habitação.

  No decorrer do desenvolvimento da pesquisa de campo e nas entrevistas, detectou-se que parte dos moradores comprou seus lotes durante o processo, já iniciado, da regularização da gleba. Estes moradores, na sua maioria, estavam cientes da ilegalidade do terreno, porém, acreditavam na palavra de Binho e seus comandados de que estava “tudo certo”.

  A falta de informação jurídica inibiu a maioria da população que ocupou o Osvaldinho, o que é comum em classes sociais com baixa renda e instrução. Neste caso, é frequente o sujeito acreditar nas respostas que lhe são fornecidas, desde que estejam satisfazendo seus anseios. Sendo assim, foi perceptível durante a fase de pesquisa de campo encontrar diversas famílias que ainda compravam seus lotes sem dar atenção às recomendações da equipe da SDUH.

  Esta etapa da regularização caracterizou-se por uma disputa de informações dentro do loteamento. Por um lado, os loteadores criavam uma rede de boatos que percorria todas as ruas da gleba com informações incorretas e, por outro, os técnicos da SDUH com as diretrizes corretas a serem seguidas.

  Com o passar do tempo, as atividades participativas incluídas pela SDUH foram quebrando com o movimento contrário a regularização e dividindo os moradores da região em suas opiniões sobre quais caminhos tomar.

  Neste momento, alguns moradores decidem criar uma outra associação para defender os interesses dos moradores e enfrentar os loteadores clandestinos instalados naquele local.

  A Associação Pró-Moradia com Inclusão Social do Jardim Record foi instituída em 2008, possuindo atualmente 400 associados. Ao contrário da outra associação, a Pró-Moradia está devidamente formalizada com estatuto e demais exigências legais, conforme documentação fornecida pelo seu presidente a este pesquisador.

  Um dos lideres da associação Pró-Moradia, foi um dos primeiros moradores a obter um lote na região. De acordo com seu depoimento, o mesmo mora em Taboão da Serra desde 1988 oriundo de Ilhéus na Bahia, onde já estava engajado no associativismo. No município baiano chegou a instituir a Associação Alto Mirival com o objetivo de lutar por melhorias na região, principalmente água e energia elétrica. Esta associação, segundo ele, continua atuando na região até os dias de hoje tendo à frente seu irmão.

  A constituição desta entidade teve reflexo direto de reação por parte dos grupos ligados aos grileiros, que chegaram a contratar um assassino para atentar contra a vida de um de seus representantes. Felizmente, o mesmo ao se deparar com seu algoz conseguiu convênce-lo em uma conversa a não realizar o “serviço”.

  Dentro do circuito de poder da região esta associação também conversava com o poder público representado pela administração municipal, estadual, federal e MP.

  Em relação à aplicação das entrevistas, foi possível identificar nos primeiros depoimentos notório “silêncio” dos questionamentos de como aconteceu a ocupação do loteamento. Com o decorrer do processo da regularização fundiária do loteamento e as coisas acontecendo, este silêncio foi quebrado e os moradores começaram a se ”abrir” mais nas conversas.

  Por meio dos diálogos com os moradores, notou-se diversas histórias de opressão por parte dos grileiros, desde a expulsão de famílias que não conseguiram pagar as taxas exigidas, como também a venda de um mesmo lote para mais de um adquirente. Existem relatos de que alguns lotes foram vendidos para três pessoas diferentes. Constatado isto, podemos concluir que a lacuna deixada pelo poder municipal permitiu a que outros setores constituídos como o caso de “Binho”, tomassem a rédea e seguissem o curso do parcelamento e venda dos lotes na gleba.

  Em relação à ABCJR, embora a mesma possuísse sua cede dentro do terreno e um quadro de associados quase no total do número de moradores, foi possível observar que ela não foi reconhecida pelos atores legais do processo da regularização fundiária e tampouco é citada no TCAC estabelecido entre os órgãos envolvidos, conforme ilustrado no Quadro 12 de Capítulo anterior.

  Mesmo assim, a associação participava marginalmente do processo de regularização por meio de seus representantes que possuíam lotes no terreno. De certa forma, exercia certa pressão perante os moradores do loteamento Osvaldinho até meados de 2009, podendo ser sentida no decorrer do trabalho de campo em diversos momentos.

  Certa ocasião, presenciada por este pesquisador, logo no início do processo de regularização do loteamento, em uma reunião semanal entre moradores e técnicos da SDUH realizada em uma escola próxima ao loteamento, foi possível detectar que grande parte dos moradores ali presentes estava sentada próxima da então presidente da Associação, Mara, e, em determinado momento, muito antes do término da reunião, a citada retirou-se e junto com ela boa parte dos moradores seguiu-a.

  Era possível constatar também que nas atividades institucionais promovidas pelo governo municipal no local, como por exemplo, inauguração de benfeitorias urbanas ou mesmo visitas de observadores e pesquisadores interessados em conhecer o processo de regularização fundiária instalado no loteamento, a então presidente da Associação procurava sempre se posicionar ao lado do prefeito e demais autoridades com objetivo de demarcar o território para os moradores.

  Estes dois exemplos demonstram a complexidade encontrada pelo então poder público municipal representado, pela SDUH e MP, em romper este circuito de poder paralelo e ao mesmo tempo construir meios de interlocução com credibilidade junto aos moradores.

  Durante o processo da regularização fundiária do loteamento, Mara, a então representante da associação, transitou por diversos caminhos da área política do município, chegando a se candidatar à vereadora em 2008, porém não conseguiu ser eleita por ter obtido uma quantia muito pequena de votos.

  Conforme depoimento em entrevista dado por Mara a este pesquisador, sua candidatura apenas aconteceu porque Binho não podia ser candidato por estar cumprindo pena judicial em regime semiaberto, o que é vetado pela justiça eleitoral.

  O outro ator envolvido no processo de ocupação, o MST local, que é considerado como movimento de atuação exclusiva em Taboão da Serra, sem nenhuma conotação com o MST da cidade de São Paulo, procurou tomar parte do processo da regularização fundiária utilizando como artifício sua antiga posição de locutor oficial dos governos anteriores.

  Para tanto, no início do processo da regularização em uma reunião realizada dentro da gleba entre a então Secretária Ângela Amaral e os moradores do Osvaldinho, representantes do movimento apresentaram um cadastro dos moradores que deveriam concorrer a um lote sem os critérios definidos pelo novo governo municipal. Esta prática foi rechaçada pela Secretária da pasta na frente de todos os presentes, na qual a mesma se posicionou que apenas os moradores que seguissem os critérios estabelecidos poderiam participar do processo de regularização fundiária e obter definitivamente seu lote.

  Por fim, é importante destacar também a presença dos especuladores imobiliários de habitação popular dentro da gleba. O intuito destes agentes era acumular lotes para vender ou alugar posteriormente, utilizando como forma de pressão a desinformação do morador e barganhas financeiras.

  De acordo com relatos da equipe do SDUH, foram identificadas no inicio do processo de regularização algumas pessoas que detinham mais de um lote, em um caso, por exemplo, chegou a possuir 5 lotes.

  De acordo com Ângela Amaral,

  “Estas pessoas não moravam no loteamento, possuíam imóvel regular na cidade e procuravam garantir estes imóveis para vender depois, ou alugar, pratica comum nas ocupações e assentamentos na cidade e em locais semelhantes em outras cidades. Eles não eram o agente do parcelamento, mas agiam para conseguir pegar mais de 1 lote, o que acontecia em consentimento com os que queriam se arvorar “donos” do pedaço.”

  A equipe da SDUH em conjunto com o MP conseguiu inibir esta prática excluindo estes especuladores do processo de regularização do loteamento.

  Podemos concluir que os enfrentamentos encontrados pela SDUH para regularizar o loteamento Osvaldinho foram muitos, e só foi possível quebrar este vínculo de ilegalidade que tomava conta da comunidade por meio da ampla abertura para a participação dos moradores em todo o processo da regularização fundiária do terreno.

  A medida que a população foi fazendo parte do processo por meio das reuniões e assembleias com caráter deliberativo, como também, da transformação urbana do local através dos mutirões, ela passa a dar credibilidade para às autoridades representadas pela SDUH e, ao mesmo tempo, desabilita os grupos contrários à regularização.

  Fundamentado em pesquisas e experiências de gestão pública, podemos apontar também como fundamental para o êxito da legalização do loteamento, a presença constante da Secretária Ângela Amaral nas atividades tanto internas como externas referentes à regularização fundiária do Osvaldinho.

  A participação constante com efetividade do gestor público é fundamental para anular, embora parcialmente, a morosidade da máquina burocrática estatal que na maioria das vezes não dá respostas imediatas às demandas sociais no mesmo tempo em que elas surgem.

  Foi possível observar nesta pesquisa de campo, que em muitos momentos a então Secretária tomou decisões para agilizar o processo por outros caminhos, enquanto aguardava a burocratização fazer seu papel. Um exemplo foi a iniciativa de antecipar as benfeitorias nos espaços destinados às áreas públicas por meio dos mutirões.

  De acordo com o depoimento do presidente da Associação Pró- Moradia, a regularização fundiária do loteamento Osvaldinho apenas aconteceu graças ao emprenho da equipe da SDUH que não mediu esforços para buscar financiamentos em Brasília junto ao Ministério das Cidades e Caixa Econômica Federal.

  Outra citação importante dada pelos entrevistados resume-se a boa presença do MP e a participação da promotora Karina Keiko Kamei em todas as reuniões, assembleias e demais aspectos legais demandados no processo de regularização, considerando também as diversas atuações de cobranças e questionamentos para o andamento do processo junto aos demais órgãos competentes assinalados no TCAC.

  De acordo com Ângela Amaral, a atuação da referida promotora “foi

  fundamental” para o avanço do processo de regularização fundiária do loteamento Osvaldinho, com uma postura muito diferente de outros representantes do MP.

  Porém, segundo um morador, muita coisa mudou após a troca na gestão da pasta da SDUH, em fevereiro de 2011. A postura da atual administração da SDUH passou a tomar outros rumos, como por exemplo, extinguir os canais participativos que até então estavam em funcionamento.

  A regularização plena do Osvaldinho ainda está em aberto, restam ainda alguns pontos importantes que não foram concretizados até o momento e será visto no próximo capítulo.

  Porém, é importante destacar que o processo de participação popular empregado nesta regularização embora tenha sido fator fundamental para quebrar com as práticas de grilagem na região, não conseguiu emplacar dentro da comunidade um associativismo de luta independente.

  É possível perceber que com a mudança na coordenação da SDUH, a comunidade ficou à espera das definições do poder público para equacionar vários entraves que ainda estão presentes no loteamento.

  Na realização da pesquisa de campo deste período, não foi detectado uma articulação forte da comunidade para pressionar os governantes a darem ritmo ao processo final da regularização. De certa maneira, as forças participativas da comunidade diminuíram seu ritmo reivindicativo, aceitando em alguns momentos as decisões da atual gestão da SDUH.

  Um destes pontos foi o fato de aceitarem passivamente a extinção das reuniões semanais no loteamento. Em entrevistas com lideranças da Associação Pró-Moradia, questionou-se se havia alguma estratégia por parte desta instituição para mobilizar a população do loteamento a pressionar o poder público a atender seus anseios. Em resposta, os dirigentes alegaram que não existiam ações deste tipo pelo fato de o moradores estarem desmobilizados, a única alternativa que resta, segundo um dos lideres desta instituição, será a pressão por meio do voto no próximo período eleitoral para prefeito e vereadores.

  3.5.4- LOTEAMENTO REGULARIZADO

  A finalização do processo de regularização fundiária do loteamento Osvaldinho foi concretiza em 2010, porém alguns pontos ainda estão em andamento para o terreno estar de acordo com as normas urbanas.

  No período atual, 2012, foram contempladas 1.488 famílias para morar no loteamento de acordo com os critérios estabelecidos na época do início da regularização.

  A planta definitiva, segundo a legislação vigente e os critérios técnicos como declividade, cursos d’água, drenagem, entre outros destinou 8.998 metros quadrados para áreas de preservação permanente, incluindo área institucional, verde e sistema viário.

  Na Figura 3 está ilustrada a atual planta do loteamento.

  FIGURA 3 Embora a maior parte do número de famílias já esteja com seu lote consolidado, no momento atual ainda existem alguns problemas a serem solucionados.

  No processo de elaboração da demarcação dos lotes e demais ordenamentos urbanos, 250 famílias que estão alocadas em lotes localizados nas áreas de preservação permanente devem ser remanejadas para outros lugares do loteamento. Para tanto, foi reservada uma parte da gleba para a construção de prédios com 160 apartamentos que serão financiados pelo programa habitacional do Governo Federal, “Minha Casa, Minha Vida” para as futuras famílias moradoras.

  Até o presente momento, março de 2012, não está definido o destino das famílias restantes.

4- CONCLUSÃO

  No primeiro capítulo foi tratado o contexto histórico do modelo urbanístico e seu desdobramento evolutivo no cenário brasileiro, enfatizando os mecanismos existentes para a demarcação e distribuição de terras no território brasileiro. Esta recuperação histórica possibilitou compreender o funcionamento do circuito fundiário urbano e o planejamento urbanístico inseridos no campo da habitação social.

  Podemos concluir que os problemas relacionados ao tema da habitacional social no Brasil foram reflexos do modelo de planejamento urbano calcado nos interesses da especulação do mercado imobiliário, que assim sendo, favoreceram a concentração de terras no país.

  Constatamos ainda, que a Função Social da propriedade e o Direito à moradia começaram a ter maior visibilidade somente após a promulgação da Carta Constituinte de 1988.

  Ao longo de sua história, o modelo urbanístico escolhido pelo Estado brasileiro priorizou o direito de propriedade absoluto em detrimento do direito à moradia, no qual o ordenamento territorial e o planejamento urbanístico foram tratados como meros reguladores das atividades do poder público e do setor privado.

  Com o decorrer do tempo, os espaços habitáveis foram transformados de bem social para mercadoria, impossibilitando que setores mais fragilizados econômica e socialmente tivessem acesso à moradia digna, expandindo, assim, a segregação socioespacial que atinge diretamente a população de baixa renda.

  A Função Social da propriedade e o Direito à Moradia foram tratadas de forma muito tímida neste processo histórico, podendo destacar que desde a extinção das concessões de terras pelo regime de Sesmaria em 1822 estes temas pouco apareceram de forma efetiva no cenário brasileiro. Na verdade, mesmo no período colonial, o sistema sesmarial não tratou de distribuição de terras com fins sociais.

  O que prevaleceu após a instituição da Lei de Terras em 1850 foi à lógica de mercado que pressionou o Estado a tratar da regulação urbanística por meio de Leis que garantissem o Direito à Propriedade e os contextos jurídicos de proteção ao especulador imobiliário.

  No processo histórico constitucional brasileiro, abordado no primeiro capítulo, podemos destacar que das sete Constituições promulgadas o tema da função social foi tratado de forma relevante apenas em duas delas. Em 1934 na qual considerou em seu texto o direito à propriedade como condicionante a função social, porém esta Carta Constitucional durou apenas um ano, e, em 1988, que delineou o princípio da função social da propriedade como o norteador da política urbana.

  Apenas em duas outras oportunidades a expressão Função Social é citada no texto. Em 1946 ela é tratada como Bem Estar Social, e, embora a Carta Institucional de 1967 tenha considerado o termo “Função Social da Propriedade” em seus princípios, este ficou subordinado a ordem econômica como instrumento para alcançar a função social. Por fim, com exceção da Carta Constituinte de 1988, o termo Direito à Moradia não é citado em nenhuma das anteriores.

  Contudo, o tratamento dado a respeito das questões referentes ao ordenamento territorial e o planejamento urbano constantes na última e atual Carta Constituinte é considerado como um enorme avanço, uma vez que traça uma linha divisória de rompimento com a legislatura urbanística arcaica, existente até então no país, para um novo olhar mais social que procura ser o regulador dos espaços habitáveis, demarcando assim, o papel social da propriedade como prioritário no pensar das políticas urbanas.

  Constatado estes fatos, podemos considerar a trajetória ao longo dos anos da história urbanística brasileira até início da década de 1980, no que diz respeito a sua legislatura, englobando o Direito urbanístico, planejamento urbanístico, ordenamento territorial, parcelamento do solo e seu uso e ocupação, como formulações jurídicas demarcadas exclusivamente para a regulação da política urbana focada apenas em instrumentalizar e proteger os lotes ou regiões que se encontravam em situação formal, desconsiderando as políticas públicas apropriadas e voltadas para aqueles que estavam em situação inversa.

  Durante o período da história brasileira, o conceito de Direito a Moradia foi considerado como uma atividade focalizada no assistencialismo localizado, implementada por políticas públicas de habitação sem planejamento de longo prazo com sustentabilidade.

  Esta dinâmica prevaleceu nas ações especulativas do mercado imobiliário que pressionam, deliberativamente, nas tomadas de decisão do poder público para realização de empreendimentos de habitação social conforme seus interesses e aplicação de recursos inferiores se comparados aos empreendimentos de classes sociais mais elevadas, favorecendo também, segundo Maricato (1979), principalmente as indústrias de

  65 construção civil e materiais de construção .

  Os marcos da Constituição de 1988 e do Estatuto da Cidade possibilitaram oficializar o direito a moradia e a cidade como direito fundamental do brasileiro, bem como, a garantia dos instrumentos de planejamento e de gestão democrática.

  Esta proposta de mudança de paradigma na gestão pública surgiu como um novo tema no âmbito legal e institucional cristalizados nos programas e legislações dos três níveis de governo, federal, estadual e municipal.

  Estas conquistas aconteceram inspiradas na luta pela Reforma Urbana consolidada com a Frente Nacional pela Reforma Urbana em 1987 que contribuiu para definições da nova Constituição em 1988.

  Neste debate, foi inserido com bastante propriedade a discussão do “Direito a Cidade” e do “Direito a Moradia Digna” como plataformas a serem seguidas.

  A Função Social da propriedade é considerada pelo 65 Estatuto das Cidades como algo que deve ser submetido ao

  • Para maiores referênciassobre políticas habitacionais, ver BONDUKI, Nabil. “Origens da Habitação Social no Brasil” e MARICATO, Ermínia “Política Habitacional no Regime Militar”.
interesse coletivo com uma função social e ambiental que garanta o uso socialmente justo do espaço urbano.

  No segundo capítulo estudamos as questões referentes a regularização fundiária urbana e seu circuito no sentido de fundamentar a problemática dos assentamentos irregulares.

  Neste contexto, baseados principalmente nos trabalhos de Fernandes (2007), Falcão (2008), Alfonsin (2007) Bonduki e Rolnick (1979), Pasternak (2011), Singer (1979), Maricatto (1979), procuramos constatar as principais causas das ocupações em terrenos públicos ou privados.

  Neste sentido, concluímos que as ocupações espontâneas ocorridas nos assentamentos informais acontecem principalmente por existirem famílias sem uma condição socioeconômica para ter acesso ao mercado formal de terras.

  Isto deve-se ao fato do sistema capitalista existente estabelecer preço para a obtenção de um espaço parar morar, restando como única alternativa para a população excluída da cidade legal comprar seu lote ou ocupar algum em áreas irregulares.

  Fernandes (2002) aponta que, este fenômeno além de atingir os moradores deste tipo de moradia, acarreta um impacto negativo sobre o restante das cidades e sobre a população.

  O autor acrescenta que a insuficiência do conjunto de leis urbanas, bem como o grau de exigência das existentes contribuem para a proliferação dos assentamentos informais na área urbana.

  Esta afirmativa vai de encontro com a magnitude de famílias que moram em habitações precárias no Brasil, expostos no capítulo 2.

  A produção de loteamentos irregulares e clandestinos no município de São Paulo existe desde meados de 1920, de acordo com estudo realizado por Pasternak (2010).

  Podemos concluir que a proliferação destes tipos de loteamento aconteceram de forma acelerada ao longo da história da política urbana da cidade. Em análise efetuada junto a conjunto de legislações sobre planejamento e gestão das áreas urbanas, foi possível detectar que o direito à terra urbana e à moradia na cidade “legal” não estavam representados.

  Em alguns casos as disposições legais disponham a respeito de casas populares e operárias, sem critérios técnicos específicos sobre o que devia ser “tolerado”.

  Esta política de tolerância permitida pelo governo municipal perfilou por muitos anos na cidade de São Paulo, contribuindo para a ampliação dos loteamentos irregulares e clandestinos.

  Por outro lado, os moradores de baixa renda tinham como única alternativa morar longe do perímetro urbano legalizado e com infraestrutura.

  Os estudos de Passos (1983), demonstram que o período entre 1953 a 1968 foi considerado como a época das anistias aos loteamentos irregulares e clandestinos. A referida destaca cinco Leis que passaram a anistiar as diversas formas de irregularidades no uso e parcelamento do solo urbano do município.

  Nas análises das citadas Leis, promulgadas em 1955, 1956, 1962 e 1968, foi possível concluir que todas possuíam características semelhantes e estavam determinadas na oficialização da tolerância dos loteamentos irregulares na cidade paulistana.

  Por outro lado, de acordo com os estudos de Pasternak (2010), após 1970 a proliferação dos loteamentos aumenta consideravelmente. Entre 1970 a 2005, despontam 1.388 novos loteamentos em condições irregulares, representando quase 80 % do total deste tipo de assentamento.

  O capítulo 3 discutiu o estudo de caso do processo de regularização fundiária com participação popular do loteamento clandestino “Osvaldinho”, no município da região metropolitana de São Paulo, Taboão da Serra.

  No trabalho de campo, foram analisadas as principais ações realizadas pela SDUH e a participação da representação popular dentro do processo de regularização fundiária no loteamento em questão.

  Conforme abordado neste capítulo, o município apresenta uma densidade demográfica bastante elevada, sendo considerado como aquele que possui a maior taxa de urbanização dentre os demais da região metropolitana.

  De acordo com o diagnóstico da irregularidade urbana elaborado para o Plano de Habitação – PH -, da cidade, realizado em 2010, 35% das moradias são consideradas irregulares.

  No levantamento das ações empregadas pelo poder publico, até 2005, foi possível constatar que a ausência de critérios claros para resolver os problemas de carência habitacional da cidade contribuíram para o cenário apontado acima.

  A análise comparativa do conjunto de Leis que foram promulgadas pelo município, desde sua emancipação até 2004 e a nova legislatura adotada a partir de 2005 até os dias de hoje, permitiu demonstrar as diferenças no entendimento da política habitacional.

  Neste estudo foi possível detectar que os procedimentos adotados pelo poder público, até 2005, não foram eficientes para enfrentar o déficit habitacional existente e, de certa forma, contribuíram para a proliferação da irregularidade urbana no município.

  Também foi possível constatar que as políticas públicas de atendimento à moradia social praticadas naquele período colaboram para o aumento do descrédito da população em relação ao poder público municipal. Desta forma, o fluxo de ocupações passa a ser constante, deixando uma situação de irregularidade urbana difícil de ser controlada.

  Estas realidades foram refletidas diretamente nos diversos aspectos da ocupação do loteamento “Osvaldinho”, em 2004. Nas entrevistas, percebeu-se que as famílias de baixa renda da cidade e da região optaram pela ocupação do terreno por não existir outra alternativa para morar.

  A questão da irregularidade fundiária para esta população era um fato predominante no município, conforme abordado. Para reforçar esta tese, lembramos a pratica adotada por alguns vereadores e governantes municipais, cuja engenharia consistia em produzir conjuntos habitacionais por meio de uma cooperativa gerida por eles próprios sem regularidade fundiária e urbanística para serem vendidos para a população de baixa renda, no qual, foram comercializados cerca de 1.637 imóveis até 2005.

  De acordo com entrevista com a então Secretária da SDUH, Ângela Amaral, sua gestão procurou fazer uma reformulação nas concepções dos projetos urbanos da pasta pautada pelas conquistas dos últimos anos da chamada “Luta pela Reforma Urbana”.

  Esta mudança na política urbana da cidade foi constatada nas análises comparativas realizadas no capítulo referente aos princípios legais urbanísticos do município.

  Nesta avaliação, entre 1964 a 2004, foram encontradas 49 Leis urbanísticas aprovadas pela Câmara Municipal, no qual, 23 são específicas a respeito de loteamentos.

  Destas, chamou atenção dez Leis com especificações exclusivas para aprovação de determinados loteamentos, até então irregulares, promulgadas a partir de 1994 em diante.

  Foi possível observar, que até o ano de 2005, não foram aprovadas leis para tratar dos problemas e da proliferação de loteamentos irregulares ou clandestinos e, igualmente, de políticas públicas que discorresse sobre planejamento urbanístico inserida no campo da habitação social.

  No estudo realizado a respeito do conjunto de leis promulgadas à partir de 2005, foi possível constar que o cenário da política urbana apresenta transformações importantes para solucionar os problemas da precariedade urbana.

  Podemos citar como exemplos importantes desta constatação, a instituição do Plano Diretor, o Sistema de Planejamento Integrado e Gestão Participativa, o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano, as Conferências Municipais de Política Urbana e o Plano Municipal de Habitação.

  Em relação ao processo de regularização fundiária do loteamento Osvaldinho, podemos considerar que o mesmo foi longo devido as características sócio-urbanas bem divergentes e, motivado também, pelas implicações sociais que envolveram a área.

  Neste estudo de caso realizado, podemos concluir que as seguintes ações foram fundamentais para a regularização fundiária da área.

  1- A ação articulada envolvendo o Ministério Público - MP, o proprietário do terreno, SDUH, Secretaria de Habitação do Estado de São Paulo e a Caixa Econômica Federal estabelecidas em compromissos e responsabilidades firmadas no Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta – TCAC. 2- Reuniões com os moradores para discutir e esclarecer os compromissos assumidos entre a prefeitura, o proprietário do terreno e o MP firmados no termo de ajustamento de conduta e . 3- Determinação de critérios objetivos e para garantir efetivamente o interesse social do loteamento para as famílias beneficiadas ocupantes da área. 4- inclusão da população local como participante ativa da política de regularização e reconversão urbanística da área, concretizada na assinatura de cada morador ao Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta- TCAC.

  5- Atuação conjunta entre SDUH e MP. 6- O canais de Participação Popular empregados no processo de regularização.

  7- Interlocução constante do Gabinete da Secretária e de sua equipe Técnica com a população.

  Não podemos deixar de considerar a promoção do Curso de Regularização Fundiária, elaborado pela SDUH e financiado por um convênio com a Caixa Econômica Federal, o Instituto Polis e o Ministério das Cidades, como outro mecanismo importante para expandir o processo participativo no loteamento Osvaldinho.

  Para finalizar, é importante registrar a importância do gestor público atuante nas ações públicas. No caso do município de Taboão da Serra, muita coisa foi feita em relação ao olhar da habitação social pela prefeitura a partir de 2005.

  Porém, ao visitar o loteamento em 2012, já regularizado, foi possível observar que a mudança ocorrida na coordenação da pasta da SDUH, em 2010, deu alguns sinais de insatisfação por parte dos moradores. Um exemplo a ser citado, é em relação ao fechamento dos canais de participação que existiam anteriormente. Este é fato bastante significativo e importante para compreender que, ainda nos dias atuais, a voz do representante público possui um poder muito grande sobre as decisões populares.

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  Material didático e apontamentos dos cursos:

  • Regularização Fundiária – Associação Casa da Cidade Outubro de 2005
  • Regularização Fundiária de Assentamentos Informais – Instituto Polis e Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico. Setembro 2009

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