Desjudicialização das execuções fiscais tributárias como medida de auxílio ao descongestionamento do poder judiciário

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UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE Caio Amuri Varga DESJUDICIALIZAÇÃO DAS EXECUÇÕES FISCAIS TRIBUTÁRIAS COMO MEDIDA DE AUXÍLIO AO DESCONGENSTIONAMENTO DO PODER JUDICIÁRIO São Paulo 2015 CAIO AMURI VARGA DESJUDICIALIZAÇÃO DAS EXECUÇÕES FISCAIS TRIBUTÁRIAS COMO MEDIDA DE AUXÍLIO AO DESCONGENSTIONAMENTO DO PODER JUDICIÁRIO Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação “stricto sensu” em Direito Político e Econômico da Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Direito. ORIENTADOR: Prof. Dr. José Carlos Francisco São Paulo 2015 1 V297d Varga, Caio Amuri Desjudicialização das execuções fiscais tributárias como medida de auxílio ao descongestionamento do poder judiciário. / Caio Amuri Varga. – 2015. 148 f.; 30 cm Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico) – Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2015. Orientador: José Carlos Francisco Bibliografia: f. 131-145 1. Poder judiciário. 2. Morosidade. 3. Execuções fiscais. Desjudicialização. I. Título CDDir 341.39 4. CAIO AMURI VARGA DESJUDICIALIZAÇÃO DAS EXECUÇÕES FISCAIS TRIBUTÁRIAS COMO MEDIDA DE AUXÍLIO AO DESCONGENSTIONAMENTO DO PODER JUDICIÁRIO Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação “stricto sensu” em Direito Político e Econômico da Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Direito. Aprovado em 06 de agosto de 2015. BANCA EXAMINADORA _________________________________________________________________________ Prof. Dr. José Carlos Francisco Universidade Presbiteriana Mackenzie _________________________________________________________________________ Prof. Dr. Bruno César Lorencini Universidade Presbiteriana Mackenzie _________________________________________________________________________ Prof. Dr. Paulo César Conrado Faculdade de Direito da Fundação Getúlio Vargas (FGV-SP) 2 Ao meu pai, Walter Capeloza Varga, “Pois eu sei que lá no Céu o velho tem vaidade e orgulho de seu filho ser igual seu pai”. 3 AGRADECIMENTOS É uma tarefa árdua e delicada agradecer a todos aqueles que de alguma forma colaboraram para que o presente trabalho pudesse se tornar realidade. Agradeço ao professor José Carlos Francisco, não só pela orientação técnica, mas por todo o apoio emocional que me foi ofertado ao longo da presente pesquisa. Agradeço aos eméritos membros de minha banca de qualificação, professores Bruno César Lorencini e Paulo César Conrado, pelas indispensáveis colaborações que, de forma tão gentil quanto didática, foram essenciais para o aprimoramento da presente monografia. Agradeço a todos os meus companheiros de escritório, em especial aos meus sócios Marcos Taverneiro e Leandro Bonadia Fernandes. A compreensão de todos eles em relação às diversas horas que tive que me ausentar de minhas obrigações profissionais me deu força e ânimo para concluir este projeto. Agradeço aos meus irmãos Fabio e Flavia por todo o incondicional amor que sempre tiveram em relação a mim. Todas as nossas diferenças – e elas são muitas – apenas reforçaram o nosso amor recíproco. Agradeço por fim, mas certamente não com menos intensidade, à minha mãe, Regina, que muito mais do que ensinar, demonstrou a mim e aos meus irmãos, com suas atitudes e exemplos, os valores mais nobres que se pode esperar de um ser humano. 4 RESUMO O presente trabalho está vinculado à linha de pesquisa Cidadania Modelando o Estado, do programa de pós graduação lato sensu da Faculdade de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Ele foi desenvolvido com o escopo específico de demonstrar o impacto das execuções fiscais de natureza tributária na morosidade do Poder Judiciário brasileiro e, a partir de tal realidade, apresentar a possibilidade de diminuir a litigiosidade relativa a tais demandas por meio da desjudicialização de alguns dos atos processuais a elas relacionados. A monografia foi dividida em um texto introdutório, cinco seções de desenvolvimento com breves conclusões específicas para cada um deles e uma conclusão geral ao final. Na primeira dessas seções de desenvolvimento faz-se a análise histórica do problema da morosidade do Poder Judiciário brasileiro e das diversas tentativas de combatêla a partir de alterações nas normas processuais. A segunda aborda a forma de atuação da Administração Pública em Juízo e as causas que a levam a ser a maior litigante brasileira. A terceira dedica-se a demonstrar de forma específica o impacto das execuções fiscais no congestionamento do Poder Judiciário e as consequências da completa ineficiência do modelo atual. Na quarta são demonstradas algumas hipóteses já existentes de desjudicialização das demandas envolvendo o Poder Público. Por fim, na quinta e última seção de desenvolvimento, demonstra-se a possibilidade de se desjudicializar ao menos parte dos procedimentos relacionados às execuções fiscais que atualmente são conduzidos exclusivamente pelo Poder Judiciário. Palavras-Chave: Poder Judiciário; Morosidade; Execuções Fiscais; Desjudicialização 5 ABSTRACT This paper is tied to the line of research “Citizenship Shaping the State” of the lato sensu post-graduate program of the Law School of the Mackenzie Presbyterian University and was developed with the specific purpose of demonstrating the impact of tax enforcement actions on the slow-paced Brazilian Judiciary and, from that reality, present the possibility of reducing the litigiousness concerning such claims through the dejudicialization of some procedural acts related thereto. The monograph was divided into an introductory text, five development chapters with brief and specific conclusions to each of them, and a general conclusion at the end. In the first of such chapters, a historical analysis is made of the sluggishness of the Brazilian Judiciary and of the several attempts to fight it through changes of the procedural rules. The second chapter addresses how the Government operates in Court Cases and the causes leading it to be the largest litigator in Brazil. The third chapter is dedicated to specifically demonstrate the impact of tax enforcement actions on clogging the Judiciary and the consequences of the total lack of efficiency of the current model. The fourth chapter shows some already existing cases of dejudicialization of claims involving the Government. Lastly, the fifth and last chapter demonstrates the possibility of dejudicialization, at least partly, of the procedures related to tax enforcement actions that are currently exclusively conducted by the Judiciary. Key Words: Judiciary; Sluggishness; Tax Enforcement Actions; Dejudicialization. 6 LISTA DE ILUSTRAÇÕES Figura 1 – A morosidade do Poder Judiciário, a partir de dados do Conselho Nacional de Justiça (CNJ).25 Figura 2 – Dívida supera arrecadação,,.55 Tabela 1 – Percentual de processos de execução fiscal.42 Tabela 2 – Impacto das execuções fiscais nos indicadores de desempenho.49 7 LISTA DE ABREVIAÇÕES E SIGLAS AGU Advocacia-Geral da União Aneel Agência Nacional de Energia ANP Agência Nacional do Petróleo AR aviso de recebimento art. Artigo CARF Conselho Administrativo de Recursos Fiscais CCAF Câmaras de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal CCEE Câmara de Comercialização de Energia Elétrica CDA Certidão de Dívida Ativa CNJ Conselho Nacional de Justiça Cofins Contribuição para Financiamento da Seguridade Social DAU Dívida Ativa da União DCTF Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais DOI Declaração de Operações Imobiliárias DTE Domicílio Tributário Eletrônico e-CAC Centro Virtual de Atendimento ao Contribuinte FGV Fundação Getulio Vargas GIA Guia de Informação e Apuração ICMS Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação Infojud Informações ao Poder Judiciário INSS Instituto Nacional do Seguro Social Ipea Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IR Imposto de Renda 8 LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio MPS Ministério da Previdência Social MTE Ministério do Trabalho e Emprego OAB Ordem dos Advogados do Brasil Paes Parcelamento Especial Paex Parcelamento Excepcional PF Polícia Federal PGFN Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional PIS Programa de Integração Social PPP Parceria Público-Privada Refis Programa de Recuperação Fiscal RFB Receita Federal do Brasil Siscoserv Sistema Integrado de Comércio Exterior de Serviços, Intangíveis e Outras Operações que Produzam Variações no Patrimônio SNIPC Sistema Nacional de Informações Patrimoniais do Contribuinte STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justiça TST Tribunal Superior do Trabalho Unidroit Internacional Institute for the Unification of Private Law 9 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO . 12 2 O PROBLEMA DA MOROSIDADE DO JUDICIÁRIO . 17 2.1 O DESAFIO HISTÓRICO DO COMBATE À MOROSIDADE DO PODER JUDICIÁRIO . 17 2.2 AS ALTERAÇÕES LEGISLATIVAS POSTERIORES AO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973 EM BUSCA DA “DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO” E SUA INCLUSÃO NO ROL DE GARANTIAS FUNDAMENTAIS . 21 2.3 CONCLUSÕES DO SEGUNDO CAPÍTULO . 27 3.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, A MAIOR LITIGANTE BRASILEIRA . 27 3.2 O REGIME JURÍDICO QUE PAUTA A ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM JUÍZO. 29 COMO DEMANDADA – JUDICIALIZAÇÃO DOS DIREITOS PRESTACIONAIS INADIMPLIDOS PELO ESTADO . 32 3.3 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 3.4 CONCLUSÕES DO TERCEIRO CAPÍTULO. 36 4 AS EXECUÇÕES FISCAIS TRIBUTÁRIAS COMO UMA DAS PRINCIPAIS CAUSAS DO CONGESTIONAMENTO DO PODER JUDICIÁRIO . 37 4.1 O ATUAL MODELO LEGISLATIVO DE REGULAÇÃO DAS EXECUÇÕES FISCAIS . 37 4.2 A INEGÁVEL INEFICIÊNCIA DO ATUAL MODELO VIGENTE PARA A COBRANÇA DOS CRÉDITOS PÚBLICOS . 40 4.3 AS EXECUÇÕES FISCAIS COMO NEGAÇÃO DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . 45 4.4 AS PRINCIPAIS CONSEQUÊNCIAS DA INEFICIÊNCIA DO SISTEMA DE COBRANÇA DE DÍVIDAS PÚBLICAS: “INCENTIVO” AO NÃO PAGAMENTO DE TRIBUTOS E RETROALIMENTAÇÃO DA MOROSIDADE DO JUDICIÁRIO . 48 4.5 CONCLUSÕES DO QUARTO CAPÍTULO . 57 5 DESJUDICIALIZAÇÃO DOS CONFLITOS ENVOLVENDO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . 58 5.1 OS NOVOS MECANISMOS PROCESSUAIS E EXTRAJUDICIAIS TENDENTES A DIMINUIR O TEMPO E A QUANTIDADE DE PROCESSOS ENVOLVENDO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . 58 5.2 A COBRANÇA DE CRÉDITOS PÚBLICOS POR MEIO DE PROTESTO DE CERTIDÕES DA DÍVIDA ATIVA . 63 5.3 CONCILIAÇÃO E ARBITRAGEM NO CAMPO DOS DIREITOS PÚBLICOS . 66 5.4 CONCLUSÕES DO QUINTO CAPÍTULO . 73 6 A DESJUDICIALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL (OU DE PARTE DE SEUS ATOS PROCESSUAIS) . 75 6.1 A DESJUDICIALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO EM OUTROS PAÍSES LATINOS . 75 10 6.2 O DOGMA DA JUDICIALIZAÇÃO DAS EXECUÇÕES FISCAIS . 80 6.3 OS PROJETOS DE LEI SOBRE DESJUDICIALIZAÇÃO DAS EXECUÇÕES FISCAIS . 86 6.4 A POSSIBILIDADE DE CITAÇÃO NA EXECUÇÃO FISCAL PELA VIA ADMINISTRATIVA . 91 6.5 A LOCALIZAÇÃO E PENHORA DE BENS DO DEVEDOR PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . 101 6.6 OS TRIBUTOS CUJAS EXECUÇÕES PODERÃO ESTAR SUJEITAS À CITAÇÃO ADMINISTRATIVA . 109 6.7 PRINCIPAIS CRÍTICAS À DESJUDICIALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL . 113 6.8 CONCLUSÕES DO SEXTO CAPÍTULO . 124 7 CONCLUSÕES GERAIS . 129 REFERÊNCIAS. 130 OBRAS GERAIS . 130 OBRAS ESPECÍFICAS . 131 ARTIGOS DISPONÍVEIS EM SÍTIOS ELETRÔNICOS . 134 DISSERTAÇÕES E TESES . 137 LEGISLAÇÃO E JURISPRUDÊNCIA . 138 NOTÍCIAS EM SÍTIOS ELETRÔNICOS . 146 11 1. INTRODUÇÃO A garantia constitucional de acesso ao Judiciário somente estará plenamente atendida quando a Justiça oferecer respostas de forma mais célere e eficaz. Não é outro o significado que se extrai do art. 5º inciso LXXVIII do texto constitucional1, que, por força da Emenda Constitucional 45/20042, elevou a “duração razoável do processo” à condição de garantia fundamental3. Tal alteração constitucional teve como origem histórica a edição do I Pacto Republicano, o qual aduziu acertadamente em suas conclusões que a morosidade dos processos judiciais e sua pouca eficácia retardam o desenvolvimento nacional, desestimulam investimentos, propiciam a inadimplência, geram impunidade e tornam os cidadãos descrentes no regime democrático4. Junto dessa mudança no texto constitucional foram positivadas diversas alterações pontuais do Código de Processo Civil ainda vigente que “tiveram por objetivo declarado a agilização do sistema processual civil, com vistas a ofertar tutela jurisdicional em menor tempo”5. O que se observa é que quando aprovada tal Emenda Constitucional a questão da morosidade do Poder Judiciário já não era nova. Basta notar que não são raros os trabalhos doutrinários que, muitas décadas atrás – e mesmo antes da promulgação da Constituição 1 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: Acesso em: 15 jun. 2015. 2 BRASIL. Constituição (1988). Emenda Constitucional nº 45, de 30 de dezembro de 2004. Altera dispositivos dos arts. 5º, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituição Federal, e acrescenta os arts. 103-A, 103B, 111-A e 130-A, e dá outras providências. Disponível em: . Acesso em: 15 jun. 2015. 3 ARRUDA, Samuel Miranda. O direito fundamental à razoável duração do processo. Brasília: Brasília Jurídica, 2006. p. 53. 4 BRASIL. Pacto de Estado em favor de um Judiciário mais rápido e republicano. Diário Oficial da União. Brasília, 16 dez. 2004. nº 241, seção 1, p. 8-9. 5 DINAMARCO, Cândido Rangel. Fundamentos do Processo Civil Moderno. Tomo I. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 42. 12 Federal vigente -, apontavam para a necessidade de uma reforma das normas processuais com vistas a conferir maior agilidade aos processos. Por todos, Sálvio de Figueiredo Teixeira ensinava há mais de três décadas que as reformas processuais, “de suas origens aos nossos dias, não tiveram escopo maior senão criar formas mais rápidas para fugir à morosidade e ao acentuado formalismo do procedimento ordinário” 6. Obviamente, portanto, a morosidade do Poder Judiciário brasileiro é um problema que afeta, em maior ou menor intensidade, direta ou indiretamente, toda a população brasileira. É sob essa perspectiva que, dentre outras relevantes propostas de alterações legislativas7, foi recentemente aprovado o novo Código de Processo Civil brasileiro (Lei nº 13.105/2015), que, desde sua exposição de motivos, defende expressamente a ideia de que tal alteração legislativa possibilitará “uma Justiça mais rápida e, naturalmente, mais efetiva”8. Não se pode perder de vista que mesmo antes de se aprovar esse novo Código de Processo Civil houve diversas outras reformas processuais que, em maior ou menor grau, também tinham o fito de remediar ou atenuar a crônica demora na prestação jurisdicional. Nessa linha a elaboração de material didático. Os Encontros contribuíram na articulação com outros povos e troca de experiências para manter as escolas resistentes contra o regimento dos brancos. Nós vamos continuar trabalhando como sempre. (Encontro dos professores., 1990, p.10) 36 Cadernos de Pesquisa, nº 111, dezembro/2000 Nesse processo de organização, os encontros anuais representam momentos decisivos. Além de possibilitar articulações culturais e políticas, trocas de experiências e de conhecimentos, favorecem o surgimento de novas concepções de educação escolar indígena que respeitam os conhecimentos, as tradições e os costumes de cada povo. Concomitantemente à valorização e ao fortalecimento da identidade étnica, procuram introduzir conhecimentos necessários para uma melhor relação com a sociedade não índia. A seguir, traço um panorama geral da trajetória histórica do movimento, em seus já 12 anos de existência, reportando-me a cada encontro realizado. Foram produzidos relatórios de todos os 12 encontros. No 1o Encontro, realizado na cidade de Manaus, em 1988, cada grupo relatou a maneira de educar na sua comunidade, com base na questão “Como se aprende a viver?” Problematizaram-se a existência da escola e os seus objetivos, tendo em vista o fato de que a educação sempre existiu, o que se traduziu na indagação: “Se já existia educação na originalidade, para que funciona a escola atual?” As reflexões também se reportaram ao perfil da escola desejada e aos passos para obtê-la. No 2o Encontro, de 1989, foram avaliadas as realizações dos professores para atingir os objetivos em consonância com os princípios estabelecidos com a finalidade de nortear a construção de uma verdadeira escola indígena. Destacaram-se, também, as ações empreendidas para garantir o reconhecimento e a regulamentação das escolas indígenas em nível oficial, pois, como explicitam os professores de Roraima: “o não reconhecimento das escolas indígenas é uma das dificuldades mais graves, no que diz respeito aos trabalhos clandestinos”. Os esforços para se manterem articulados foram considerados importantes para o fortalecimento do movimento e a conquista de seus ideais escolares. Como problemas comuns, destacaram-se a questão das línguas indígenas e a situação complexa de diversidade lingüística presente no movimento. No 3o Encontro, de 1990, avaliaram-se as contribuições dos encontros anteriores e o papel do movimento no encaminhamento e na resolução dos desafios enfrentados pelos professores na prática diária. Foram também discutidas temáticas como: “Currículos”, “Formação dos professores” e “Articulação do movimento”. O 4o Encontro, de 1991, aprofundou a discussão de problemas relativos à elaboração de currículos, e o estudo da legislação relacionada direta ou indiretamente à educação escolar indígena. Houve também discussão sobre a articulação do movimento dos professores com as diversas organizações indígenas (de cará- Cadernos de Pesquisa, nº 111, dezembro/2000 37 ter mais amplo, como a Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira – Coiab –; e outros movimentos específicos, como o de agentes de saúde indígena e de mulheres). Realizou-se ainda um trabalho inédito com base na metodologia dos “temas geradores”, ocasião em que os professores puderam vivenciar um profundo exercício de interculturalidade, confrontando os diversos saberes dos povos indígenas presentes no encontro. Um dos momentos mais significativos foi a discussão e aprovação de uma “Declaração de Princípios” sobre a educação escolar indígena, que se tornou, desde a ocasião, o principal documento do movimento, de caráter articulador e reivindicatório. O 5o Encontro, de 1992, realizado na cidade de Boa Vista, em Roraima, centrou a atenção nos currículos, no regimento, na metodologia do tema gerador no contexto da diversidade cultural, na legislação/política governamental, nas propostas para o novo Estatuto do Índio, no Comitê Assessor do MEC e, ainda, na articulação e na continuidade do processo. Nessa ocasião o Estado do Acre passou a integrar também o movimento. No 6o Encontro, de 1993, realizado pela segunda vez na cidade de Boa Vista, discutiu-se sobre as “Culturas diversificadas”, o que demonstra a vontade de aproveitar os momentos de reunião não só para se conhecer mas também para conhecer a história e a cultura dos demais povos indígenas presentes. Esse tema, por sua vez, gerou a discussão de vários subtemas: organização social e política; origens; rituais; trabalho, economia e produção; educação tradicional. O 7o Encontro, de 1994, focalizou, além da temática “Medicina tradicional”, vários outros assuntos, tais como a avaliação da história do movimento; diagnóstico e avaliação da situação atual dos currículos e regimentos; política educacional oficial (governamental) e interna (indígena). No 8o Encontro, de 1995, discutiram-se as “Escolas indígenas e projetos de futuro” (relação entre escola e economia) com base na “Declaração de princípios”. Elaborou-se também um detalhado diagnóstico da realidade e dos problemas enfrentados pelas escolas indígenas da região, bem como procurou-se identificar as metas a serem alcançadas, dependentes do poder externo (União, estados e municípios), e as que estavam prioritariamente nas mãos do próprio movimento, ou seja, as que dependem da articulação e do trabalho interno. Foi também retomada uma questão fundamental, discutida no 1o Encontro: “Para que escola?” O 9o Encontro, de 1996, realizado pela primeira vez em São Gabriel da Cachoeira, no Amazonas, elegeu como tema “Escolas indígenas e projetos de futuro”. Na ocasião foram aprofundadas discussões do encontro anterior, a partir da constatação de que as escolas tanto podem ajudar a construir o futuro, como 38 Cadernos de Pesquisa, nº 111, dezembro/2000 podem destruí-lo. Foi também debatida a problemática da saída dos jovens das aldeias, por falta de alternativas internas. O 10o Encontro, de 1997, realizado em clima de festa, em comemoração aos dez anos, teve como tema “Avaliando o passado é que se constrói o futuro”. Num grande esforço coletivo, os participantes efetuaram profunda avaliação dos avanços alcançados e dos problemas e dificuldades que permanecem no tocante à situação das escolas indígenas nas regiões englobadas pelo movimento. Também se discutiu a continuidade do movimento, com base na temática “Pensando as perspectivas futuras”. No 11o Encontro, de 1998, além de serem abordados inúmeros temas – “A educação indígena e suas alternativas rumo ao ano 2000”; “Amazônia: políticas de ocupação e desenvolvimento”; “Educação indígena na trilha do futuro”; “As organizações indígenas frente aos projetos de ocupação da Amazônia”; “Educação indígena e desafios atuais” –, foi desenvolvido um trabalho sobre a proposta de estruturação da COPIAR, suas ações e maneira de se organizar. Decidiu-se também que essa discussão deveria ser aprofundada nas diferentes regiões, durante o período posterior ao encontro, e retomada no 12o Encontro, de 1999. O 12o Encontro, de 1999, realizado novamente na cidade de Manaus, escolheu como tema “A educação indígena nas trilhas do futuro: o Brasil que a gente quer são outros 500”. Na ocasião, foram analisados a situação da educação escolar nas regiões e os avanços e impasses na construção de escolas indígenas. Foram também relatadas experiências indígenas na gestão da educação, atividade que contou com a contribuição do professor Gersem dos Santos Luciano, do povo Baniwa, na época secretário municipal de educação de São Gabriel da Cachoeira, no Amazonas, e do professor Bento Macuxi, coordenador da DEI, de Roraima. A opção pela “oficialização”: riscos e desafios de um novo momento A dinâmica dos encontros tem priorizado, ao longo desses 12 anos, o intercâmbio das variadas experiências de como “fazer escolas indígenas”, fortalecendo o movimento como formulador de políticas e princípios próprios para a educação escolar. Também a troca de informações acerca do debate nacional quanto ao direito dos povos indígenas a “escolas diferenciadas”, inclusive prevista na legislação oficial, tem merecido constantes reflexões, como foi o caso da discussão sobre Resolução elaborada pelo Conselho Nacional de Educação, que cria e normatiza a categoria “escolas indígenas”. No final do último encontro, em 1999, decidiu-se, com o objetivo de aprimorar o instrumental de organização do movimento – seu Cadernos de Pesquisa, nº 111, dezembro/2000 39 poder de articulação e proposição –, transformar a Copiar em Conselho de Professores Indígenas da Amazônia – Copiam. Para tanto, as diversas regiões assumiram tarefas concretas, entre as quais a elaboração de uma proposta de estatuto, discutida no 13o Encontro Anual, em Manaus, em agosto de 2000. Esse encontro teve o formato de Assembléia Geral do Copiam, ocasião em que foi abordado o tema “A educação indígena diferenciada é a trilha do novo milênio”. Com uma pauta predominantemente ligada às conhecimento produzido por especialistas nas áreas de conhecimento – história, física, geografia. Os especialistas disciplinares nem sempre concordam ou acertam, e, embora seu propósito seja descobrir a verdade, às vezes são influenciados por outros fatores, além da busca da verdade. Contudo, é difícil pensar em uma fonte melhor para “o melhor conhecimento disponível” em qualquer campo. Não há país com um bom sistema educacional que não confie nos seus especialistas disciplinares como fontes do conhecimento que devem estar nos currículos. (ii) Em relação a diferentes grupos de aprendizes: todo currículo é elaborado para grupos específicos de aprendizes e tem de levar em consideração o conhecimento anterior de que estes dispõem. Os elaboradores de currículo em qualquer nível envolvem-se no processo que Bernstein chamou de recontextualização, uma palavra relativamente simples para um processo extremamente complexo. O termo refere-se ao modo como os elementos do conhecimento disciplinar são incorporados ao currículo para aprendizes de diferentes idades e conhecimentos anteriores. Considero que é nossa responsabilidade, como teóricos do currículo, investigar esses processos de recontextualização. Há pouquíssimas pesquisas desse tipo. A teoria de Bernstein nos dá duas pistas sobre os tipos de perguntas a que uma pesquisa assim deveria tentar responder. Uma delas é a distinção entre discursos pedagógicos oficiais e discursos pedagógicos de recontextualização. No primeiro caso, ele se refere ao governo e suas agências; no segundo, às associações profissionais de especialistas da comunidade educacional, particularmente professores. Essa distinção aponta para a inevitável tensão entre os papéis do governo e das comunidades educacionais na elaboração do currículo. Os teóricos do currículo podem envolver-se como membros especializados da comunidade educacional ou, em alguns casos, como consultores do governo (e, às vezes, as duas coisas). Na Inglaterra, os teóricos do currículo tendem a se ver como advogados dos professores contra os governos, o que é compreensível, mas não necessariamente produtivo. Alguns de nós estão tentando mudar isso. CADERNOS DE PESQUISA v.44 n.151 p.190-202 jan./mar. 2014 199 TEORIA DO CURRÍCULO: O QUE É E POR QUE É IMPORTANTE A segunda pista oferecida por Bernstein está na identificação de três processos envolvidos na recontextualização: como o conhecimento é selecionado, como é sequenciado e como progride. Se uma escola, um estado ou um país inteiro está redesenhando seu currículo, os elaboradores de currículo precisarão se concentrar no propósito desse currículo: o que ele está tentando fazer ou como está tentando ajudar os professores a fazer? Minha definição de propósito de um currículo é como ele promove a progressão conceitual ou aquilo que o filósofo Christopher Winch chama de “ascensão epistêmica”. Na minha opinião, a ascensão epistêmica requer disciplinas para estabelecer marcos e fronteiras conceituais, de forma que os alunos possam de fato “ascender”. Os desafios que isso levanta para diferentes campos de conhecimento ou disciplinas vão depender de suas estruturas de conhecimento. Bernstein distingue entre estruturas verticais e horizontais de conhecimento, referindo-se, grosso modo, às ciências exatas e humanas. Há muito pouca pesquisa sobre a utilidade desses conceitos de Bernstein para analisar currículos. Contudo, um exemplo de pesquisa em andamento na Cidade do Cabo, na África do Sul, ilustra as possibilidades no que concerne ao currículo universitário da Engenharia (SMIT, 2012). É um caso muito específico, mas ilustra o papel que a teoria do currículo que tenho discutido pode ter na pesquisa curricular em geral. Como quaisquer outros, os currículos de engenharia são formas complexas de conhecimento especializado organizado socialmente, que são reunidas e modificadas ao longo dos anos – neste caso – por especialistas em engenharia. Uma questão que surgiu durante a pesquisa foi o ensino da física como parte do currículo para futuros engenheiros. Um tema-chave da física para a engenharia é a termodinâmica. No entanto, embora a teoria (neste caso, as equações) conhecida como termodinâmica seja a mesma para engenheiros e físicos, os dois grupos interpretam-na de maneira muito diferente. Para os engenheiros, a termodinâmica é útil para ajudar a resolver problemas de engenharia – para entender por que a caldeira de uma estação de energia parou de funcionar ou para projetar um reator nuclear. Já para os físicos, a termodinâmica trata de entender as leis gerais relacionadas ao calor e ao trabalho. Espera-se que os alunos possam mover-se livremente de um significado para outro da termodinâmica, embora, talvez, seus professores não estejam completamente familiarizados com os dois. Esse é um exemplo de problema comum naquilo que Bernstein chama de currículos “integrados” em todos os níveis, quando os alunos aprendem com diferentes especialistas e, por isso, podem fazer a “integração” sozinhos. 200 CADERNOS DE PESQUISA v.44 n.151 p.190-202 jan./mar. 2014 Michael Young SUMÁRIO E CONCLUSÃO Ponderei que o objeto da teoria do currículo deve ser o currículo – o que é ensinado (ou não), seja na universidade, na faculdade ou na escola. Assim, o currículo sempre é: um sistema de relações sociais e de poder com uma história específica; isso está relacionado com a ideia de que o currículo pode ser entendido como “conhecimento dos poderosos”; sempre é também um corpo complexo de conhecimento especializado e está relacionado a saber se e em que medida um currículo representa “conhecimento poderoso” – em outras palavras, é capaz de prover os alunos de recursos para explicações e para pensar alternativas, qualquer que seja a área de conhecimento e a etapa da escolarização. Johan Muller e eu já argumentamos em outras instâncias que, no passado, a teoria do currículo não estabeleceu um bom equilíbrio entre esses dois aspectos. Concentrou-se demasiadamente no currículo como “conhecimento dos poderosos” – um sistema concebido para manter as desigualdades educacionais – e negligenciou o currículo como “conhecimento poderoso”. O resultado é que certas questões sobre o conhecimento são evitadas. Por exemplo: O que há de poderoso no conhecimento que é característico dos currículos das escolas de elite? Por que, às vezes, os professores se assustam com a ideia do conhecimento e acham que devem resistir a ele, como algo inevitavelmente opressivo e não como algo libertador que deve ser encorajado? O que há de poderoso nesse “conhecimento poderoso”? Por que esse “conhecimento poderoso” deve ser separado do conhecimento cotidiano dos alunos, mesmo que alguns alunos possam facilmente considerá-lo alienante? Quais são as formas especializadas que o currículo pode assumir, suas origens, seus propósitos e seus processos de seleção, sequenciamento e progressão? É através desses processos em diferentes campos que os currículos reproduzem – ou não – as oportunidades sociais. Não sabemos muito sobre o conhecimento nos currículos, exceto no nível de generalizações excessivamente abrangentes. Uma das razões pelas quais os currículos existentes continuam a manter o acesso para alguns e a excluir outros é que não investigamos em que medida os processos de seleção, sequenciamento e progressão são limitados, de um lado, pela estrutura do conhecimento e, de outro, pela estrutura dos interesses sociais mais amplos. CADERNOS DE PESQUISA v.44 n.151 p.190-202 jan./mar. 2014 201 TEORIA DO CURRÍCULO: O QUE É E POR QUE É IMPORTANTE Se vamos enfrentar essa pesquisa como teóricos do currículo, temos de nos tornar “especialistas duplos”. Nossa especialização principal é a teoria do currículo. Mas também precisamos de um certo nível de familiaridade com os campos especializados que estamos pesquisando, seja engenharia ou alfabetização. Em geral, é aqui que a teoria do currículo fracassa, e talvez seja por isso que não se desenvolve: as duas formas de especialização – a teoria do currículo e o campo específico sob exame – são raramente reunidas. Há muito a fazer. REFERÊNCIAS CALLAHAN, Raymond. Education and the cult of efficiency. Chicago: The University of Chicago Press, 1964. HARDT, Michael; NEGRI, Antonio. Império. Rio de Janeiro: Record, 2001. MULLER, Johan. Reclaiming knowledge: social theory, curriculum and education policy. London: Routledge/Falmer,2000. SCOTT, David; HARGREAVES, Eleanore (Ed.). Handbook on learning. London: Sage, 2014. SMIT, Reneé. Transitioning disciplinary differences: does it matter in engineering education? In: AUSTRALASIAN ASSOCIATION FOR ENGINEERING EDUCATION CONFERENCE, 2012. Proceedings Melbourne, Victoria: AAEE, 2012. MICHAEL YOUNG Instituto de Educação, da Universidade de Londres (Reino Unido) m.young@ioe.ac.uk Recebido em: JANEIRO 2014 | Aprovado para publicação em: FEVEREIRO 2014 202 CADERNOS DE PESQUISA v.44 n.151 p.190-202 jan./mar. 2014
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